II OSK 1259/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 921/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podstawie art. 104 i 105 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej w sprawie wybudowania bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] w S. przy ul. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził samowolne rozpoczęcie przez inwestorów budowy ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m wzdłuż sąsiednich działek stanowiących własność skarżącej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.), budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga od inwestora dokonania zgłoszenia. Inwestorzy E. i J. O. takiego zgłoszenia nie dokonali, co skutkowało wszczęciem postępowania naprawczego. Ze sporządzonej na zlecenie inwestorów przez osobę uprawnioną ekspertyzy technicznej części ogrodzenia wynikało, że ogrodzenie kamienne posiada zróżnicowaną wysokość od 1,57 do 2,45 m, a przekroczenie wysokości 2,20 m nie występuje na całej długości ogrodzenia kamiennego, albowiem górna jego krawędź została wykonana w kształcie fali, w związku z czym przekroczenie tej wysokości jest tylko miejscowe. Ponadto wysokość ogrodzenia kamiennego na wysokości okna w budynku mieszkalnym skarżącej wynosi od 2,10 do 2,16 m. W takich okolicznościach sprawy organ stwierdził brak przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...] jako bezprzedmiotowego. Po rozpatrzeniu odwołania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony ulicy D. i W., jednak nie zachowali podanej w zgłoszeniu wysokości. Ogrodzenie to nie narusza warunków technicznych, nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, dlatego też brak jest podstaw do podejmowania w stosunku do niego działań przewidzianych w Prawie budowlanym. Natomiast od strony działek nr [...],[...],[...] i [...] zostało wykonane ogrodzenie zróżnicowane kamienno – siatkowe, na które inwestorzy nie dokonywali zgłoszenia. Ogrodzenie z siatki zostało doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, tj. częściowo rozebrane. Na pozostałej części ogrodzenie stanowi mur kamienny, którego górna krawędź jest w kształcie fali i posiada zróżnicowaną wysokość miejscami przekraczająca dopuszczalne 2,20 m. Przedłożona ekspertyza techniczna potwierdziła jednak jego stabilność i brak zagrożenia dla życia, a przekroczenie wysokości występuje na 18 % długości ogrodzenia (19 m długości). Nie stwierdzono przy tym, by mur ograniczał prawidłowy dostęp światła do pomieszczenia z otworem okiennym w należącym do skarżącej budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...], w odległości 1,40 do 1,45 m od niego. W tej sytuacji dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co obligowało organ do wydania decyzji o jego umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę, stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organów, że postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Inwestorzy w dniu 12 lipca 2006 r. dokonali zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...] położonych w S. przy ul. W. o wysokości do 2 m od strony ulic W. i D. W toku wszczętego postępowania ustalono wykonanie przez inwestorów ogrodzenia o zróżnicowanej wysokości 2,08 – 2,45 m na długości ok. 70 m wzdłuż granicy działki nr [...] (po podziale [...] i [...]) stanowiącej własność J. Ż. [...] i [...] stanowiących własność skarżacej, ogrodzenia kutego z bramą wjazdową i furtką od strony ul. W. o wysokości bramy 2,17 – 3,16 m oraz ogrodzenia z siatki z bramą wjazdową o wysokości 2 – 2,23 m od strony ul. D. Odnośnie kamiennej części ogrodzenia została sporządzona przez osobę uprawnioną ekspertyza techniczna, z której wynika, że jego konstrukcja jest stabilna i nie stanowi zagrożenia dla otoczenia, a z uwagi na falisty kształt górnej krawędzi przekroczenie wysokości 2,20 m występuje jedynie miejscowo (przy całej długości muru łącznie na długości 19 m, co stanowi 18 % jego długości). Dokonane pomiary potwierdziły jednocześnie, że na jego najbardziej kwestionowanym przez skarżącą odcinku, tj. wzdłuż granicy ze stanowiącą jej własność działką nr [...] i posadowionym na niej w odległości 1,4 – 1,7 od tego muru budynkiem mieszkalnym, wysokość tego ogrodzenia nie przekracza wysokości 2,2 m oraz nie powoduje ograniczenia dopływu światła do pomieszczenia z otworem okiennym, usytuowanym od niego w odległości 1,4 – 1,45 m. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego chociaż pierwotnie wybudowane przez inwestorów ogrodzenie nie odpowiadało warunkom dokonanego przez nich zgłoszenia, to jednak mając na uwadze podjęte przez nich w toku postępowania czynności i dokonane ustalenia, brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów innych obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. W szczególności z uwagi na to, że przedmiotowe roboty nie polegały na budowie obiektu budowlanego, brak było podstaw do zastosowania art. 49 b Prawa budowlanego przewidującego rozbiórkę takiego obiektu lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Aktualny stan ogrodzenia i wykonanych przy nim robót budowlanych nie uchybia żadnym przepisom Prawa budowlanego i nie narusza warunków technicznych, w tym określonych w § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dowodzi tego sporządzona w sprawie ekspertyza techniczna, względem której brak jest uzasadnionych podstaw do jej zakwestionowania. Co prawda od strony działki skarżącej wysokość kamiennego ogrodzenia przekracza w niektórych miejscach nieznacznie wysokość 2, 20 m, niemniej jednak z uwagi na kształt górnej krawędzi występuje ono tylko miejscowo i na stosunkowo niewielkiej długości całego ogrodzenia (lecz nie na odcinku gdzie usytuowany jest dom z oknem), a przede wszystkim, jak wykazano, konstrukcja i wykonanie muru nie powoduje dla skarżącej żadnych ujemnych skutków związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa czy dopływem światła dziennego. Z tej przyczyny nie może ona skutecznie podnosić zarzutów, iż wykonane ogrodzenie jest w złym stanie technicznym, w związku z czym powinno być rozebrane. W tej sytuacji za zasadne należy uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego co do braku podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego ogrodzenia na wskazanym odcinku i jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wykazało również wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia przez przedmiotowe ogrodzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (w tym względem nieruchomości skarżącej), co mogłoby uzasadniać zastosowanie powołanego w skardze art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku stwierdzenia takich zagrożeń lub możliwości naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważyłyby dokonane w sprawie przez organy ustalenia, w tym zwłaszcza wynikające ze sporządzonej ekspertyzy technicznej ogrodzenia. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9, a także art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", art. 6, 7, 8, 9, 11, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., art. 140 i 144 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, że w tej sprawie nie wzięto pod uwagę jej interesów, jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości, w granicy której powstał obiekt budowlany. Zgodnie ze szkicem sytuacyjnym z dnia 9 maja 2011 r. (ekspertyzą techniczną), wysokość muru naprzeciwko budynku, gdzie znajduje się okno wynosi od 2,30 m do 2,34 m, a zatem przewyższa wysokość 2,20m określoną w Prawie budowlanym, powodując zacienienie pomieszczenia kuchennego. Jest to jedyne okno przez które dostaje się światło naturalne do tego pomieszczenia. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę interesów właścicieli nieruchomości, w granicy której ma powstać obiekt budowlany, także w kontekście przepisów art. 140 i 144 K.c. Z treści art. 140 K.c. nie wynika wprawdzie zakaz budowy ogrodzenia w granicy ani warunek uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej dowolnie rozstrzyga o budowie ogrodzenia przekraczającego dozwoloną wysokość albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Organy obu instancji nie dokonały oceny co do tego, czy i jakie przyczyny przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesy właściciela sąsiedniej działki. Sąd pierwsze instancji stwierdził, że wysokość ogrodzenia nieznacznie przekracza dopuszczalne 2,20 m i nie dotyczy to części ogrodzenia przy domu mieszkalnym wraz z oknem, podczas gdy z pomiaru zawartego w załączonym do akt sprawy szkicu wynika, że to właśnie na wysokości domu z oknem następuje maksymalne zwiększenie wysokości ogrodzenia do 2,34 m, a co za tym idzie znaczące przysłonięcie jedynego od tej strony okna. Rozbudowanie ponad określoną prawem wysokość kamiennego ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia pozbawia właścicielkę sąsiedniej nieruchomości dostępu do światła i narusza art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, że w sprawie nie zostały podjęte przez organy administracji wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz nie zebrano i nie rozparzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, w szczególności uzasadnione są zarzuty przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy niezgodnego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, które zostały powiązane z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżąca słusznie podniosła, że Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie ustalenia przedstawione w szkicu sytuacyjnym z dnia 9 maja 2011 r., wykonanym przez organ pierwszej instancji na polecenie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, albowiem stwierdził, że wysokość wybudowanego bez zgłoszenia ogrodzenia kamiennego, na granicy z działką skarżącej, nieznacznie przekracza 2,20 m i nie dotyczy to części ogrodzenia przy należącym do skarżącej domu mieszkalnym, podczas gdy zupełnie co innego wynika ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać prawidłowej oceny, czy wybudowane ogrodzenie kamienne nie narusza uzasadnionych interesów skarżącej, jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 133 i 134 § 1 P.p.s.a.). Zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten dokonuje własnych ustaleń stanu faktycznego, a do tego sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a następnie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny dokonuje oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącą. W rozpoznawanej sprawie, w świetle podnoszonych przez skarżącą zarzutów naruszenia jej uzasadnionych interesów, zasadnicze znaczenie miało przede wszystkim ustalenie w jakiej wysokości oraz w jakiej odległości od należącego do skarżącej budynku mieszkalnego zostało wybudowane ogrodzenia kamienne i czy w związku z tym doszło do naruszenia jej uzasadnionych interesów jako właścicielki nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Zwłaszcza istotne było precyzyjne ustalenie wysokości ogrodzenia naprzeciwko budynku, w którym znajduje się okno, z uwagi na to, że skarżąca zarzucała, iż została pozbawiona dopływu światła dziennego do pomieszczenia, w którym znajduje się kuchnia. Dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji wymagało zatem odniesienia się do ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, dotyczących istotnych okoliczności sprawy. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było dokonanie oceny zaskarżonej decyzji w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, z odniesieniem się do zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności ustaleń dotyczących wysokości ogrodzenia kamiennego i jego odległości od budynku należącego do skarżącej, a na tej podstawie rozpatrzenie zarzutów skarżącej co do tego, czy wykonane roboty budowlane naruszają jej interes prawny. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę stwierdził, że "na kamienną część ogrodzenia została sporządzona przez osobę uprawnioną ekspertyza techniczna z której wynika, że jego konstrukcja jest stabilna i nie stanowi zagrożenia dla otoczenia, a z uwagi na falisty kształt przekroczenie wysokości 2,20 m występuje jedynie miejscowo (przy całej długości muru łącznie na długości 19 m, co stanowi 18 % jego długości). Dokonane pomiary potwierdziły jednocześnie, że na jego najbardziej kwestionowanym przez skarżącą odcinku, tj. wzdłuż granicy ze stanowiącej jej własność działką nr [...] i posadowionym na niej w odległości 1,4 – 1,7 od tego muru budynkiem mieszkalnym, wysokość tego ogrodzenia nie przekracza wysokości 2,2 m oraz nie powoduje ograniczenia dopływu światła do pomieszczenia z otworem okiennym, usytuowanym od niego w odległości 1,4 – 1,45 m." To stwierdzenie Sądu, nie uwzględnia ustaleń przyjętych w szkicu sytuacyjnym wykonanym na wezwanie organu odwoławczego, ani ustaleń przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu sytuacyjnego (k. 16 akt administracyjnych) wynika bowiem, że wysokość ogrodzenia kamiennego naprzeciwko budynku skarżącej wynosi od 2,30 do 2,34 m. Organ odwoławczy przyjął, powołując się w szczególności na ten szkic, że został zapewniony dopływ naturalnego światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a ponadto, że ogrodzenie nie narusza warunków technicznych oraz nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. To ustalenie organu w konfrontacji ze szkicem sytuacyjnym i innymi materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie, w ogóle nie zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd ten przyjął własne ustalenie w zakresie wysokości kamiennego ogrodzenia. Stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że ogrodzenie kamienne usytuowane wzdłuż granicy ze stanowiącą własność skarżącej działką nr [...] i znajdującym się na niej w odległości 1,4 – 1,7 od tego muru budynkiem mieszkalnym, nie przekracza wysokości 2,2 m stanowiło niedopuszczalne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji we własnym zakresie, przy czym w ogóle nie wiadomo z jakimi dowodami zgromadzonymi w sprawie jest związane to stwierdzenie, zwłaszcza, że w ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu sytuacyjnego wynikają inne ustalenia, na które powołał się organ odwoławczy. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji. Dlatego też należy podzielić zarzuty skarżącej, dotyczące niedokonania oceny, czy w wyniku wybudowania ogrodzenia kamiennego doszło do naruszenia jej uzasadnionego interesu prawnego, jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, albowiem Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął ustalenia przyjęte w szkicu sytuacyjnym z dnia 9 maja 2011 r., z którego wynika, że wysokość muru naprzeciwko ściany z oknem wynosi od 2,30 do 2,34 m, a zatem przewyższa wysokość 2, 20 m. określoną w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając powyższe względy na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie nie została przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, jak też wynikających z tych ustaleń wniosków, że nie został naruszony przez inwestora obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów skarżącej jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości i nie zachodzi konieczność wydania żadnej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.