II OSK 1266/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B., P.P. i S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1000/11 w sprawie ze skargi J.B., P.P. i S.P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...]; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz J.B., P.P. i S.P. solidarnie kwotę 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1000/11 oddalił skargę J.B., P.P. i S.P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna w dniu [...] czerwca 2009 r. przeprowadził kontrolę na działce nr ewid. 1 w Krośnie w sprawie legalności budowy usytuowanego na niej pawilonu handlowego oznaczonego nr X na szkicu będącym załącznikiem do protokołu z tej kontroli. Stwierdzono, że kontrolowany obiekt o wymiarach 2,5 m x 10,00 m posiada konstrukcję stalową szkieletową, ściany, drzwi i pokrycie dachu dwuspadowego z blachy trapezowej. Położony jest w odległości 0,85 m od budynków usytuowanych bezpośrednio przy granicy sąsiednich działek nr 2, 3, 4, 5 i 6. Ustalono także, że obiekt ten powstał w okresie kwiecień – maj 2009 r. na podstawie dokonanego przez "[...]" spółkę cywilną zgłoszenia do Prezydenta Miasta Krosna o zamiarze budowy wolnostojącej wiaty stalowej o powierzchni zabudowy 25 m2 – szt. 4 na działce nr 1 w Krośnie. W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna decyzją z dnia [...] października 2009 r. nałożył na G.B., S.P. oraz P.P. - wspólników spółki cywilnej "[...]" obowiązek dokonania rozbiórki zewnętrznej ściany frontowej pawilonu handlowego nr X usytuowanego na działce nr ewid. 1 przy ul. L. w Krośnie celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Organ przyjął, że przedmiotowy obiekt nie jest wiatą, a obiektem kubaturowym, a zatem wybudowany został niezgodnie z warunkami zgłoszenia. Rozebranie ściany frontowej spowoduje zaś, że obiekt ten będzie stanowić wiatę wolnostojącą, na którą dokonano skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. rozstrzygnięcie to uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia w celu prawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania, a także w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) w związku z okolicznością określoną w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W dniu 23 lutego 2010 r. została przeprowadzona ponowna kontrola na działce nr ewid. 1 w Krośnie, w trakcie której stwierdzony został fakt rozebrania ściany zewnętrznej obiektu, którego dotyczy sprawa. Stwierdzono także wykonanie ogrodzenia w odległości 10 cm w osiach słupów od konstrukcji szkieletowej obiektu na podstawie zgłoszenia do Prezydenta Miasta Krosna z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczącego budowy ogrodzenia z elementów pełnych o wysokości przekraczającej 2,20 m. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. PINB dla Miasta Krosna nałożył na spółkę cywilną "[...]" obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie to jednak zostało uchylone postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Następnie PINB dla Miasta Krosna decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nałożył na G.B., S.P. oraz P.P. - wspólników spółki cywilnej "[...]" obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2011 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na budowie obiektu handlowego usytuowanego na działce nr ewid. 1 przy ul. L. w Krośnie, oznaczonego nr X na szkicu do protokołu kontroli z 5 czerwca 2009 r., z uwzględnieniem zakresu robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego obiektu. PWINB w Rzeszowie uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uznając, że powołany przez organ pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może być podstawą nałożenia obowiązku przedstawienia określonych wyżej dokumentów. Organ odwoławczy nakazał PINB dla Miasta Krosna ustalenie w pierwszej kolejności, czy nie naruszono przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nakazał J.B., S.P. oraz P.P. tworzącym spółkę cywilną "[...]" rozbiórkę obiektu handlowego pełniącego funkcję użytkową budynku usytuowanego na działce nr ewid. 1 przy ul. L. w Krośnie, oznaczonego nr X na szkicu do protokołu kontroli z dnia 5 czerwca 2009 r. Odwołanie od tej decyzji złożyli P.P., J.B. oraz S.P. – wspólnicy spółki cywilnej "[...]" podnosząc, że wybudowana przez nich wiata i ogrodzenie to dwa niezależne konstrukcyjne obiekty budowlane oddalone od siebie o 10 cm, zaś PINB dla Miasta Krosna zarzucając, iż odległość ta jest zbyt mała nie wskazał żadnego przepisu, który określałby minimalną odległość ogrodzenia od innego obiektu budowlanego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołał się do definicji wiaty ze Słownika języka polskiego, wedle której wiata - to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Zaznaczył jednocześnie, iż wskazywana przez odwołujących się definicja w rozporządzeniu w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych nie może mieć zastosowania w postępowaniu, skoro została ona opracowana dla potrzeb ustawy o statystyce publicznej, nie zaś Prawa budowlanego. W ocenie organu drugiej instancji, załączone do zgłoszenia rysunki oraz opis techniczny jednoznacznie wskazują charakter wzniesionego obiektu, którego w ich świetle nie można zakwalifikować jako wolnostojącej wiaty. Jest to bowiem obiekt budowlany obudowany z trzech stron ścianami z blachy trapezowej, spełniający funkcję użytkową budynku - pawilonu handlowego, mimo że nie posiada on wszystkich cech budynku wg definicji z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji organ uznał, że kwestionowany obiekt zgodnie z przepisami art. 29, art. 29a i art. 30 wymienionej ustawy nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. PWINB w Rzeszowie stwierdził, że roboty budowlane, których dotyczy niniejsza sprawa wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a więc na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 tej ustawy. Organ drugiej instancji zaznaczył, że w praktyce ogrodzenie powstałe w odległości 10 cm od konstrukcji szkieletowej przedmiotowego obiektu służy w istocie jako jego czwarta ściana. Spostrzeżenie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nawet gdyby ogrodzenia tego nie wykonano, to i tak należałoby przyjąć, że kontrolowany obiekt to budowla pełniąca funkcję użytkową budynku – w tym wypadku pawilonu handlowego. Tym samym organ stwierdził, że skoro roboty budowlane zostały już zakończone, to w świetle art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tego aktu. Zdaniem organu odwoławczego w trakcie budowy przedmiotowego obiektu naruszone zostały przepisy techniczno - budowlane dotyczące zasad usytuowania, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. PWINB w Rzeszowie podniósł, że na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem obiekt, który stanowi przedmiot niniejszego postępowania położony jest w odległości 0,85 m od budynków zlokalizowanych bezpośrednio przy granicy sąsiednich działek nr 2, 3, 4, 5 oraz 6, a zatem nie został spełniony określony wyżej wymóg. Brak zatem możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w ocenie organu, powoduje konieczność nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję PWINB w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2011. złożyli P.P., J.B. i S.P. – wspólnicy spółki cywilnej "[...]" wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotem sporu między stronami jest kwestia prawidłowości kwalifikacji obiektu, którego dotyczy niniejsza sprawa. Skarżący utrzymują, że chodzi o wiatę, która w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wymagała jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (w rozpoznawanym przypadku Prezydentowi Miasta Krosna). Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji wiaty, jakkolwiek termin ten występuje w jej tekście. Artykuł 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 wymieniają taką kategorię obiektów budowlanych, jak wiaty oraz wiaty przystankowe i peronowe. Sąd pierwszej instancji uznał, że w celu odkodowania znaczenia, jakie ustawodawca nadał użytemu w akcie prawnym pojęciu należy w pierwszej kolejności ustalić, czy dany wyraz (zwrot) nie posiada definicji legalnej zawartej w akcie prawnym, w którym się znajduje bądź też w jakimś innym akcie prawnym, do którego ustawodawca w tym zakresie odsyła. Brak takiej definicji legalnej (ustawowej) oznacza - w ocenie Sądu - że ustawodawca nadaje sformułowaniom użytym w przepisach takie znaczenie, jakie mają w języku potocznym. Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. Nr 88, poz. 439, ze zm.) stanowiąca podstawę do wydania powołanego wyżej rozporządzenia PKOB służy innym celom niż przepisy Prawa budowlanego. Dlatego też Sąd uznał, że umieszczona w tym rozporządzeniu definicja wiaty jest nieprzydatna na gruncie niniejszej sprawy rozpatrywanej w oparciu o regulacje Prawa budowlanego. Przechodząc zatem do znaczenia pojęcia wiata w języku potocznym Sąd podniósł, że zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN, W-wa 1978) wiatą jest lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym. Także wedle Małego Słownika Języka Polskiego pod red. Elżbiety Sobol (Wydawnictwo Naukowe PWN, W-wa 1997) wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Podobną definicję zawiera Słownik Współczesnego Języka Polskiego pod red. Prof. Dr hab. Bogusława Dunaja (W-wa 1996) stanowiąc, że jest to rodzaj lekkiej budowli bez ścian, której dach opiera się na słupach, np. nad przystankiem tramwajowym lub autobusowym. Celem wiaty jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Z tych względów Sąd nie zgodził się z poglądem zaprezentowanym przez skarżących, że obiekt, którego dotyczy niniejsza sprawa jest wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach materiału dowodowego, przedmiotowy obiekt posiada konstrukcję stalową szkieletową o ścianach, drzwiach i pokryciu dachowym z blachy trapezowej. Umiejscowiony jest na placu targowym i pełni w istocie funkcję użytkową budynku, a mianowicie pawilonu handlowego. Tym samym wykluczone jest przyjęcie, że obiekt ten z mocy powołanego wyżej art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane podlegał jedynie zgłoszeniu. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie roboty wykonane zostały na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, od którego nie został skutecznie wniesiony sprzeciw, co wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organy ustaliły, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa. Przedmiotowa wiata usytuowana jest bowiem w odległości 0,85 m od budynków położonych bezpośrednio przy granicy sąsiednich działek, co stanowi o naruszeniu regulacji § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustęp 2 § 12 dopuszcza sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka nr 1 w Krośnie znajduje się na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie do tej działki nie została także wydana decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, pomimo że przedmiotowa wiata nie jest budynkiem, a tylko pełni jego funkcję użytkową, to przepisy powołanego rozporządzenia mają do niej zastosowanie. Wynika to jednoznacznie z § 2 ust. 1 tego aktu, który określając przedmiotowy zakres unormowań wskazuje na projektowanie i budowę budynków, ale także wprost nawiązuje do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo określiły zatem przedmiot postępowania, zebrały materiał dowodowy i dokonały jego analizy, wyjaśniając stan faktyczny sprawy, jak również szczegółowo uzasadniły wydanie nałożonego obowiązku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli P.P., J.B. i S.P. – wspólnicy spółki cywilnej "[...]" wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania: - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, - art. 40 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że doręczenia w postępowaniu administracyjnym, kierowane do "[...]" spółki cywilnej dokonywane były w sposób prawidłowy i zapewniający skarżącym możliwość udziału w postępowaniu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 3 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że obiekt wzniesiony przez skarżących spełnia kryteria uznania go za budynek, - art. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że ogrodzenie można wybudować tylko i wyłącznie w celu oddzielenia działki, którą dysponuje inwestor od innych nieruchomości, - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki wiaty z naruszeniem przepisów prawa regulujących wydanie takiej decyzji, - art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy -Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie jednej z hipotez określonych w art. 50 ust. 1 do zastosowania przepisu art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, - art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29a oraz art. 30 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że obiekt wzniesiony przez skarżących nie spełnia kryteriów do uznania go za wiatę i w konsekwencji błędne przyjęcie, że do wzniesienia takiego obiektu potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, - § 12 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie do wiaty nr 4 wzniesionej przez skarżących tak jak do budynku, błędne przyjęcie, że obiekt nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie, a w konsekwencji wydanie nakazu rozbiórki, - art. 8 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29a oraz art. 30 ustawy - Prawo budowlane poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania stron – uczestników postępowania do władzy publicznej przez niekwestionowanie przez organ na etapie zgłaszania faktu, że przedłożone dokumenty w sposób nie budzący wątpliwości wskazują na budowę wiaty, a po wybudowaniu wiaty ściśle według zgłoszenia uznanie, że obiekt nie jest wiatą i wydanie w konsekwencji nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki wiaty w wyniku niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Przepis powyższy organy orzekające w sprawie zastosowały w konsekwencji stwierdzenia niespełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego oznaczonego nr X na szkicu będącym załącznikiem do protokołu kontroli z dnia 5 czerwca 2009 r., zrealizowanego na podstawie dokonanego uprzednio zgłoszenia, a zatem wystąpienia przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z poglądem zaprezentowanym przez skarżących, że powyższy obiekt jest wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Jak bowiem stwierdził na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego, przedmiotowy obiekt jest usytuowany na placu targowym i pełni w istocie funkcję użytkową budynku, a mianowicie pawilonu handlowego, co w konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wyklucza przyjęcie, że obiekt ten podlegał jedynie zgłoszeniu z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane organ administracji architektoniczno - budowlanej w sytuacjach określonych w powołanym przepisie jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu powoduje, że do zgłoszonych robót nie można przystąpić. W sytuacji wystąpienia przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, organ administracji publicznej powinien w zakreślonym przez prawo terminie uniemożliwić zgłaszającemu przystąpienie do wykonywania robót objętych zgłoszeniem. W sytuacji, kiedy po doręczeniu zgłoszenia nie dochodzi do wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a wola organu nie została w żaden sposób uzewnętrzniona powstaje, tak jak w rozpatrywanej sprawie, problem skutków prawnych niedostrzeżonych przez organ wad zgłoszenia, czy też podjęcia przez organ błędnych albo spóźnionych działań, które w efekcie powodują przystąpienie do robót przez zgłaszającego, pomimo że zgłoszenie było dotknięte wadą, sprzeciw zaś nie został wniesiony. W orzecznictwie przyjęto co do zasady, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodnie z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. Jeżeli strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, ma zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 tej ustawy, umożliwiający dokonanie legalizacji (por. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09 i z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 178/10). Podzielając powyższy pogląd, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, okoliczności stanu faktycznego tej sprawy nie stwarzają podstaw do przyjęcia, że stanowisko to może mieć zastosowanie przy jej rozstrzyganiu. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane budowa powyższa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor może nie ponieść negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu administracji architektoniczno - budowlanej, który nie dostrzegł, że dany obiekt budowlany wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, tylko w przypadku, gdy nie ulega wątpliwości, że dokonując zgłoszenia nie miał jakichkolwiek trudności z kwalifikacją tego obiektu, jako podlegającego obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Obciążanie natomiast strony skutkami błędnych działań organu administracji publicznej w przypadku gdy (tak jak w niniejszej sprawie) organy orzekające oraz Sąd pierwszej instancji dokonały kwalifikacji obiektu budowlanego jedynie na podstawie interpretacji ogólnikowej definicji słownikowej, byłoby nie do pogodzenia z ustawową zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Z zasady państwa prawnego i z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa wynika bowiem dyrektywa stanowienia prawa, a także jego stosowania przez organy państwa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań tych organów i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K. 9/93; OTK z 1993 r., poz. 6, s. 70). Przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie dokonanego przez "[...]" spółkę cywilną zgłoszenia do Prezydenta Miasta Krosna o zamiarze budowy wolnostojącej wiaty stalowej o powierzchni zabudowy 25 m2, na działce nr 1 w Krośnie. Jak wynika z opisu technicznego załączonego do zgłoszenia, przedmiotowa wiata handlowa jest przeznaczona do handlu artykułami przemysłowymi. Jako wykonanie ścian przewidziano konstrukcję z kształtowników stalowych, do której miała być przytwierdzona blacha trapezowa, dach dwuspadowy w konstrukcji stalowej pokryty blachą trapezową, posadzka betonowa. Opis techniczny nie przewiduje wykonania instalacji w przedmiotowym obiekcie. Kwalifikacja danego obiektu budowlanego jako budynku, obiektu małej architektury, czy też budowli nie jest łatwa, o czym świadczą poglądy prezentowane w tej kwestii zarówno w orzecznictwie jak i literaturze fachowej. W art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane zdefiniowano pojęcie budynku, przez który należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przegrodą budowlaną jest element budynku oddzielający jego wnętrze od otoczenia zewnętrznego lub też wydzielający w jej wnętrzu pomieszczenia. W zależności od sposobu doprowadzenia światła, przegroda budowlana może być: - pełna, wykonana z elementów przezroczystych, - pełna, wykonana z elementów nieprzezroczystych, ale mająca otwory oświetleniowe (np. ściana z oknami), - ażurowa, np. krata. Przepisy Prawa budowlanego nie wprowadzają ostrego kryterium, na podstawie którego w prosty sposób można by odróżnić budowlę od obiektu małej architektury. W art. 3 pkt 4 tej ustawy wskazuje się, że obiektami małej architektury są obiekty niewielkie takie jak np.: kapliczki, krzyże, obiekty architektury ogrodowej, piaskownice huśtawki, śmietniki. Obiekty budowlane nie będące budynkami lub obiektami małej architektury są natomiast budowlami (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Wiata może być zakwalifikowana jako budowla, ale także jako obiekt małej architektury np. wiata śmietnikowa. O tym, czy wiata jest budowlą, czy też obiektem małej architektury, decyduje przede wszystkim jej wielkość oraz sposób konstrukcji. Analogiczne trudności mogą wystąpić przy dokonywaniu oceny, czy dany obiekt budowlany jest wiatą stanowiącą budowlę, czy też budynkiem, jeżeli jest to obiekt, w którym zastosowano, np. ażurowe przegrody budowlane albo (tak jak w rozpatrywanej sprawie) przegrody z blachy trapezowej bez wykonania instalacji. Zaistniałe wątpliwości w powyższym zakresie organ powinien jednoznacznie rozstrzygnąć i w konsekwencji dokonać właściwej kwalifikacji danego obiektu, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a nie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Pogląd przeciwny prowadziłby bowiem do możliwości stosowania powyższych trybów zamiennie. A zatem, organ nadzoru budowlanego, stosując art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, mógłby w istocie zakwestionować każdą uprzednio podjętą przez organ administracji architektoniczno - budowlanej decyzję o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Taka wykładnia tych przepisów byłaby sprzeczna z zasadniczym założeniem, któremu przyświecało wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji zgłoszenia, tj. uproszczenia i ułatwienia procesu realizacji obiektów budowlanych o nieskomplikowanej konstrukcji. Pomimo powołania się w skardze kasacyjnej także na naruszenie przepisów postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed tym Sądem powinien znaleźć zastosowanie art. 188 P.p.s.a. Istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się bowiem do wyprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, w konsekwencji których u podstaw wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji legło niewłaściwe zastosowanie przez ten Sąd przepisów prawa materialnego, nie zaś naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04; OSP 2004, nr 11, poz. 135). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze, że wydatkiem radcy prawnego w myśl art. 205 § 2 P.p.s.a. nie jest zwrot kosztów podróży, bowiem za niezbędne ustawodawca uznał w tym zakresie tylko koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony lub pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym (art. 205 § 1 P.p.s.a.) – por. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 1197/05 i sygn. akt II FSK 1324/05.