II OSK 1281/17

Dnia 9 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2731/16 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. P. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2731/16 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] 2008 r. Starosty Poznańskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce nr ewidencyjny [...] w B. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] 2008 r. było rażące naruszenie przez organ art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego czterech decyzji z dnia [...] 2008 r. nakazujących rozbiórkę obiektów położonych na ww. działce nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] 2009 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, zasadnie stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ w dacie jej wydania na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki (nr ewidencyjny [...]) znajdowały się obiekty budowlane, w stosunku do których orzeczono nakaz rozbiórki (decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] 2008 r. dotyczące altany, dwóch budynków gospodarczych i studni kopanej). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] 2008 r. o pozwoleniu na budowę nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że na skutek odwołania skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] 2009 r. uchylił cztery decyzje z dnia [...] 2008 r. o nakazie rozbiórki dotyczące czterech obiektów budowlanych znajdujących się na terenie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] 2009 r. którą utrzymał w mocy decyzje Wojewody Wielkopolskiego, w sytuacji, gdy decyzje nakazujące rozbiórki czterech obiektów na działce skarżącego zostały już uchylone. Mając na uwadze uwarunkowania dotyczące zakresu kontroli sądowej, Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawierające stanowiska dotyczącego tego, jakie znaczenie prawne ma uchylenie decyzji nakazujących rozbiórkę oraz jakie skutki niemożliwe do zaakceptowania w tej sytuacji powoduje decyzja o pozwoleniu na budowę, a ponadto nie ustalenie jaki był ostateczny wynik postępowań dotyczących obiektów, których rozbiórkę nakazano decyzjami z dnia [...] 2008 r., które zostały uchylone decyzjami z dnia [...] 2009 r. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ dokona oceny decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę we wskazanym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając stanowisko Sądu I instancji zawarte w wydanym rozstrzygnięciu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oraz nie wskazania przez Sąd pierwszej instancji które przepisy postępowania zostały naruszone przez organ, co uniemożliwia zarówno kontrolę instancyjną wyroku, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, iż wobec faktu utrzymania w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r., nakazującej Panu R. P. rozbiórkę budynku altany, na działce nr ewid. [...], decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. oraz decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] 2009 r. są zgodne z prawem, a zatem skarga powinna zostać oddalona. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd powołał art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi “Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonanego w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 183/15. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 183/15 przyjął, że konieczne jest dokonanie oceny, czy były podstawy do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę jest dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, skoro w czasie toczącego się postępowania nieważnościowego, zostały uchylone decyzje nakazujące rozbiórkę czterech obiektów budowlanych na działce inwestora. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja została dotknięta ciążką, kwalifikowną wadliwością materialnoprawną wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z wadliwości materialnoprawnej decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Do rażącego naruszenia prawa zalicza się zastosowanie konsekwencji prawnej do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawnej. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ w dniu [...] 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji z [...] 2008 r. Starosty Poznańskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce ewidencyjnej [...] w B. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na ustalenie, czy zasadnie zastosowano sankcję nieważności wobec decyzji Starosty Poznańskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarnego z tego powodu, że na działce nr ewidencyjny [...] orzeczono decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z [...] 2008 r. nakaz rozbiórki: altany, dwóch budynków gospodarczych i studni kopanej skoro nakaz został uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niezbędne jest rozważenie, czy doszło do takich skutków społeczno-gospodarczych, które nie mogą zostać zaakceptowane z punktu obowiązującego porządku prawnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej fakt wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] 2010 r. znak: [...] o nakazie rozbiórki budynku altany, utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r. znak: [...] przesądza o stanie faktycznym sprawy i ma znaczenie dla zakresu związania oceną prawną. Tego elementu stanu faktycznego podniesionego w skardze kasacyjnej rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił, a wchodził on w zakres oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzja o nakazie rozbiórki budynku altany obowiązuje w obrocie prawnym. Prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 31 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 380/11 skarga na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r. znak: [...] została odrzucona. Przesądza to, że doszło do rażącego naruszenia prawa art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia. Nie ma zatem podstaw do zastosowania sankcji nieważności wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.