II OSK 1287/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 897/14 w sprawie ze skargi E.D i A.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 897/14, po rozpoznaniu skargi E.D i A.D, uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Dolnośląski postanowieniem [...] z dnia [...] października 2013 r. wstrzymał wykonanie decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] znak: [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...], zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb [...], [...], a w pozostałym zakresie odmówił wstrzymania decyzji Starosty Zgorzeleckiego o zatwierdzeniu i udzieleniu na rzecz [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę osiemnastu siłowni wiatrowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzonej z wniosku A.D., o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], znak [...], daje podstawę aby stwierdzić, że zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia przesłanki wyartykułowanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, która obliguje właściwy organ do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu, złożone do akt organu pierwszej instancji oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, daje podstawę w ramach postępowania nieważnościowego, aby uznać, że zaistniało prawdopodobieństwo rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zakres złożonego oświadczenia nie zawierał działek, na które siłownia wiatrowa oznaczona symbolem [...] oddziaływuje. Oznacza to, że warunek dotyczący konieczności złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na teren objęty zainwestowaniem, nie został spełniony. W odniesieniu do pozostałych działek objętych zainwestowaniem oraz działek sąsiednich, objętych oddziaływaniem siłowni wiatrowych, wniosek [...] o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu ze względu na fakt, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami objętymi zamierzeniem inwestycyjnym. W związku z powyższym organ uznał, że [...] nie posiada interesu prawnego, aby skutecznie domagać się wstrzymania wykonania całości ww. decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] znak: [...] Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia na wniosek J.S. nieważności ww. decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. i od decyzji tej nie złożono odwołania. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ww. decyzją ostateczną zostało zakończone postępowanie nieważnościowe, stąd postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...], jak i postępowanie w sprawie wstrzymania tej decyzji stało się bezprzedmiotowe. Uwzględniając skargę [...] i A.D. wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło na podstawie art. 159 § 1 i 157 § 1 k.p.a. w związku z wszczętym na wniosek A.D. postępowaniem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwolenie na budowę. Przepis art. 159 § 1 k.p.a. upoważnia organ do wstrzymania z urzędu lub na żądanie strony wykonania decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, na którą powołuje się organ odwoławczy, bowiem w dniu wydania decyzji pierwszej instancji, tj. decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] nie istniała inna decyzja ostateczna, która rozstrzygnęłaby sprawę merytorycznie. W dniu [...] października 2013 r. obie decyzje Wojewody Dolnośląskiego nie były ostateczne. W tym stanie rzeczy nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji, na którą powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z tego względu organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego uznania przez Sąd, że brak było podstaw do uchylenia przez GINB decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. i umorzenia postępowania I instancji i w konsekwencji stwierdzenie, iż zachodziło prawdopodobieństwo, iż decyzja Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] dotknięta jest jedną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy brak było podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej, jaką przewiduje art. 159 § 1 k.p.a., albowiem (i) GINB w toku postępowania odwoławczego obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, w tym zobowiązany jest do uwzględnienia zmian okoliczności faktycznych, (ii) w dacie jego orzekania w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja nr [...] z dnia 11 października 2013 r., która była ostateczna oraz (iii) decyzja ta odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co prowadzi do wniosku, że GINB słusznie uchylił postanowienie organu I instancji; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze, jak również argumentów powołanych przez inwestora w odpowiedzi na skargę, przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co czyni kontrolę instancyjną wyroku niemożliwą do przeprowadzenia. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 159 § 1, art 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a., poprzez błędne uznanie i przyjęcie, że nie było podstaw do uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę osiemnastu siłowni wiatrowych, linii kablowej 110 kv i światłowodowej do GPZ Zgorzelec, w sytuacji gdy organ ten wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji po wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia jej nieważności, gdy nie zachodziło prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 159 § 1 k.p.a., co skutkowało uwzględnieniem skargi w sytuacji, gdy skarga winna być oddalona. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. w związku z wszczętym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...]stycznia 2011 r., nr [...]. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia, na wniosek J.S., nieważności ww. decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. i od decyzji tej nie złożono odwołania. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ww. decyzją ostateczną zostało zakończone postępowanie nieważnościowe, stąd postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., jak i postępowanie w sprawie wstrzymania tej decyzji stało się bezprzedmiotowe. Stanowisko organu jest nieprawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] złożyli A.D i J.S. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.S., Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.D., Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w części w jakiej udziela pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1957/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność wskazanych wyżej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. NSA stwierdził, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. zostały złożone w jednej sprawie administracyjnej, a więc rozstrzygnięcie tej sprawy dwiema decyzjami uzasadniało stwierdzenie nieważności obu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1957/15 nie można podzielić stanowiska organu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że postępowanie nieważnościowe zostało zakończone, stąd postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., jak i postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania tej decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, na którą powołuje się organ odwoławczy. Na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1957/15, wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. będą podlegały ponownemu rozpoznaniu. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.