II OSK 130/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1467/05 w sprawie ze skargi M. i T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części obiektu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. i T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2005 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] sierpnia 2005 r. o wstrzymaniu użytkowania części obiektu budowlanego. Istotny stan sprawy, jak przedstawił go Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku, był następujący. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., po informacji M. K. z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wstrzymał użytkowanie części budynku dwurodzinnego użytkowanego jako obiekt kolonijny przez M. i T. W. zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] i [...] i nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2005 r. dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania. W uzasadnieniu tego postanowienia organ administracji podał, iż podstawę faktyczną jego wydania stanowiły okoliczności podane przez M. K. (właściciela sąsiedniej nieruchomości) oraz bezpośrednie ustalenia inspektorów, które wskazywały na samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku dwurodzinnego na obiekt kolonijny. W szczególności organ administracji podał, że w dniu przeprowadzania kontroli ([...] lipca 2005 r.) inspektorzy ustalili, iż M. i T. W. prowadzą kolonie, na której przebywają dzieci (60 osób). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie z [...] sierpnia 2005 r. z uwagi na zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej. W dniu [...] sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał ponownie postanowienie o wstrzymaniu użytkowania części budynku dwurodzinnego użytkowanego jako obiekt kolonijny przez M. i T. W. zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] i [...]. Uzasadnienie tego postanowienia było takie samo jak uzasadnienie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. Od postanowienia z dnia [...] września 2005 r. M. i T. W. wnieśli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. żądając jego uchylenia i umorzenia postępowania. W zażaleniu podnieśli, iż postanowienie zostało wydanie z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 28 i art. 80 k.p.a. oraz art. 50 ust 2 pkt 1 i art. 71 Prawa budowlanego. Jednocześnie przyznali, iż prowadzą działalność gospodarczą - usługi hotelarskie, której profil pozwala na jej wykonywanie w należącym do nich domu i nie stanowi zmiany sposobu jego użytkowania opisanej w art. 71 ust 1 Prawa budowlanego. Postanowieniem z [...] października 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2005 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy potwierdził ustalenia poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczące użytkowania części budynku mieszkalnego jako budynku zamieszkania zbiorowego. Podniósł, że podjęcie przez skarżących działalności, polegającej na przyjmowaniu wieloosobowych grup kolonijnych, spowodowało zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w myśl art. 71 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie zaś z art. 71 ust 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu budowlanego, którego skarżący nie przedstawili. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że powołane przepisy przyjmuje w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r., gdyż zmiany sposobu użytkowania dokonano przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jak to zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku tego Sądu, skarżący, żądając uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2005 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., zarzucili, że organy administracji przy wydawaniu zaskarżonych postanowień naruszyły art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 35 § 3, art. 80 i art. 138 w zw. z 107 k.p.a. oraz art. 50 ust 2 pkt 1 i art. 71 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi twierdzili, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku oraz że prowadzona przez nich działalność - usługi hotelarskie, nie narusza przepisów prawa. Podnieśli, że w postanowieniu z [...] sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wskazał na czym miałaby polegać zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zarzucili, że organy administracji bezpodstawnie uznały sąsiada skarżących M. K. za stronę postępowania. W końcu twierdzili, że w toku postępowania uniemożliwiono im wzięcie czynnego w nim udziału a przed wydaniem orzeczeń uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela argumentację Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2005 r. Dalej stwierdził, że bezsporny jest fakt, że skarżący prowadzą działalność gospodarczą - usługi hotelarski, polegającą na odpłatnym wynajmie pokoi. Zauważył też, że w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ustalono, iż skarżący wynajmowali jednocześnie pokoje większej liczbie osób (60 dzieci) w ramach kolonii. Ustaleń tych dokonali, jak to przedstawił Sąd pierwszej instancji, "inspektorzy w dniu [...] lipca 2005 r. a także w dniu [...] listopada 2006 r. oraz [...] maja 2006 r." Następnie wywiódł, że wobec nieprzedstawienia przez skarżących innych dowodów należało przyjąć, iż w części domu należącego do nich doszło do zmiany funkcji obiektu budowlanego na budynek zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że w myśl art. 71 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku skarżących. Zaznaczył przy tym, że stawiane przez przepisy prawa szczególne warunki dotyczące sposobu użytkowania obiektów zamieszkania zbiorowego mają swoje uzasadnienie wynikające z szeroko rozumianych zasad bezpieczeństwa. Z tego też względu w art. 71 ust 1 Prawa budowlanego wprowadzono wymóg uzyskania pozwolenia właściwego organu budowlanego w przypadku zmiany sposobu użytkowania. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że organy administracji poprawnie zastosowały powołany przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r., gdyż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed dniem jej wejścia w życie. Dalej Sąd pierwszej instancji wywiódł, że "wobec faktu, iż skarżący nie uzyskali wymaganych prawem pozwoleń postanowienie należy uznać za wydane na podstawnie prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych oraz zgodne z obowiązującym prawem". Sąd pierwszej instancji uznał też, że skarżący wbrew podniesionym zarzutom, nie byli pozbawieni możliwości przedstawienia własnego stanowiska, gdyż doręczono im wydawane w toku postępowania wyjaśniającego orzeczenia i mogli odnieść się do ich treści. Za prawidłowe uznał również przyjęcie, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości M. K. przysługuje prawo wzięcia udziału w sprawie w charakterze strony, ponieważ działalność skarżących ma bezpośredni wpływ na warunki życia mieszkańców sąsiedniej nieruchomości, a zatem dotyczy ich praw i obowiązków. Mając to wszystko na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W szczególności zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że okoliczności faktyczne i zebrany materiał dowodowy stanowi przesłankę do uznania, że w budynku skarżących dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, art. 71 Prawa budowlanego przez brak faktycznych okoliczności do uznania, że dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nie podanie przyczyny wstrzymania użytkowania budynku skarżących. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący twierdzili, że budynek, o który w sprawie chodzi, jest użytkowany zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na użytkowanie z [...] października 2002 r. jako budynek mieszkalny dwurodzinny. Przyznali jednak, że przez krótki okres, w sezonie wynajmują w tym budynku pokoje dla turystów i innych osób, świadcząc usługi turystyczne. Wskazali też, że w toku postępowania związanego z użytkowaniem budynku zostały wydane: postanowienie z [...] sierpnia 2005 r. o wstrzymaniu użytkowania części budynku, postanowienie z [...] sierpnia 2005 r. o uchyleniu tego postanowienia, postanowienie z [...] sierpnia 2005 r. o ponownym wstrzymaniu użytkowania budynku, decyzja z [...] października 2005 r. o nałożeniu na skarżących obowiązku przedłożenia określonych dokumentów i postanowienie z dnia [...] października 2005 r., którym utrzymano postanowienie z [...] sierpnia 2005 r. Wszystkie te postanowienia i decyzja naruszają zdaniem skarżących prawo, gdyż brak jest jakichkolwiek dowodów, że dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku. Dalej skarżący twierdzili, że zgodnie z dokonanym zgłoszeniem prowadzą sezonową działalność gospodarczą - usługi hotelarskie i powołali się na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych wywodząc, że zgodnie z jej przepisami mogą ją prowadzić w domu, co powoduje, że nie można takiej działalności uznać za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jej części. Skarżący kwestionowali także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ustalenie, że wynajmowali jednocześnie pokoje większej liczbie osób (60 dzieci). Przyznali w związku z tym, że wynajmowali cały przedmiotowy budynek. Nie oznacza to jednak, jak twierdzili, że w budynku dwurodzinnym mieszkało 60 osób. Wyjaśnili, że sześćdziesiąt osobowa grupa dzieci mieszkała w kilku budynkach, w tym również w budynku niebędącym w dyspozycji skarżących, zaś w ich budynku korzystała ze stołówki. Ponadto skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał, na czym polegać miałaby zmiana sposobu użytkowania obiektu, że bezpodstawnie uznano, iż stroną postępowania jest M. K., że uniemożliwiono im czynny udział w toczącym się postępowaniu, a przed wydaniem istotnych postanowień i decyzji wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz że wnieśli zażalenie na postanowienie z [...] sierpnia 2005 r. i do tej pory nie otrzymali odpowiedzi lub rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. W końcu wskazali, że podstawą rozstrzygnięcia był art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie nie ma w ogóle zastosowania. W oparcie o te zarzuty i ich uzasadnienie skarżący wnosili o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2006 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji. Wynika z tego, że podnoszone w niej, w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuty naruszenia przepisów postępowania muszą dotyczyć przepisów regulujących postępowanie tego sądu. Jest zaś oczywiste, że art. 7 i art. 80 k.p.a., których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, nie regulowały postępowania Sądu pierwszej instancji, lecz postępowanie organów administracji. Już z tego powodu zarzut oparty na twierdzeniu naruszenia wskazanych przepisów postępowania jest niezasadny. Ponadto można zauważyć, że próba kwestionowania w skardze kasacyjnej ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym, do czego skarżący – jak należy sądzić - dążyli poprzez zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a., w tym zwłaszcza ustalenia, według którego w ich domu mieszkało równocześnie sześćdziesięcioro dzieci, jest nieudana także z tego powodu, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia dokumentu, karty kwalifikacyjnej obiektu, sporządzanego w związku z organizowaniem zbiorowego wypoczynku dla dzieci w wieku szkolnym, w którym skarżący wskazali, że w ich domu przy ul. [...] jest szesnaście sypialni przeznaczonych dla 73 osób. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71 Prawa budowlanego zaznaczyć należy na wstępie, że w istocie chodzi o naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 1 maja 2004 r. (Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.), gdyż stosowanie tego przepisu przez organy administracji oceniał Sąd pierwszej instancji. Powołany przepis określał jeden z przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagających pozwolenia właściwego organu, definiując go jako podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Wobec takiej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie budzi wątpliwości uznanie, że skoro obiekt budowlany wybudowany jako dwurodzinny dom mieszkalny jest użytkowany w ten sposób, że wynajmuje się w nim pokoje dla sześćdziesięciorga dzieci, to jest to zmiana sposobu użytkowania określona w powołanym przepisie, gdyż miało miejsce podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz wielkość i układ obciążeń. W tym miejscu należy się też odnieść do podnoszonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. nr 223 z 2004 r., poz. 2268 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające jest wskazanie, że z art. 41 ust. 3 tej ustawy wynika, iż podleganie jej przepisom nie wyklucza kompetencji innych organów do podjęcia właściwych im działań, co w szczególności należy odnieść do kompetencji organów nadzoru budowlanego związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, polegająca na tym, że dwurodzinny dom mieszkalny jest użytkowany w ten sposób, że wynajmuje się w nim pokoje dla sześćdziesięciorga dzieci w powiązaniu z ustaleniem, że zmiana ta nastąpiła bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji, uzasadniały w świetle art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten upoważnia właściwy organ, którym stosownie do art. 83 Prawa budowlanego jest organ nadzoru budowlanego, do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Stosując ten przepis odpowiednio organ nadzoru budowlanego był uprawniony w ustalonych okolicznościach faktycznych do wstrzymania określonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Nie jest więc zasadny podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W świetle tego nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który według skargi kasacyjnej polega na niepodaniu przyczyny wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Z postanowień organów administracji wynikało bowiem, jaka jest przyczyna wstrzymania użytkowania. W końcu niezasadne są też zarzuty podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej takie, jak bezpodstawne uznanie, iż stroną postępowania jest M. K., uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i wypowiedzenia się przed wydaniem postanowień oraz nierozpoznanie zażalenia na postanowienie z [...] sierpnia 2005 r., gdyż nie zostały one powiązane ze wskazaniem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.