II OSK 1319/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Stowarzyszenia [...] o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w sprawie ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1213/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić wniosek. Wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku skarżące stowarzyszenie zawarło wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie turbiny wiatrowej o maksymalnej mocy 2 MW i wysokości 140 mb wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości[...] , na działkach ewidencyjnych nr [...] " do czasu zakończenia postępowania odwoławczego. Nie wskazano uzasadnienia tego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek podlega oddaleniu. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07; ONSAiWSA z 2007 r., Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: P.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazany przepis umożliwia sądowi wstrzymanie nie tylko aktu będącego przedmiotem skargi, lecz również innych aktów podjętych w sprawie. Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. J.P.Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 291). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7; T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 300). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 P.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA: z 18 marca 2014 r., II OSK 2793/13, z 23 maja 2014 r., II OSK 2809/13). W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego toczącego się na skutek odwołania skarżącego stowarzyszenia od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie turbiny wiatrowej o maksymalnej mocy 2 MW i wysokości 140 mb wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości[...] , na działkach ewidencyjnych nr [...] ". Wniosek dotyczy zatem aktu wydanego w granicach tej samej sprawy. Następnie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Należy wskazać, że przesłanki mające uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu można rozważać dopiero po stwierdzeniu, że akt ten nadaje się do wykonania, a więc dopuszczalne jest jego wstrzymanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie podlega wykonaniu, zatem nie można mówić o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub zaistnieniu trudnych do odwrócenia skutków. Należy bowiem wskazać, że decyzja środowiskowa nie stanowi samodzielnej podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji przez inwestora, lecz otwiera drogę do podjęcia dalszych czynności prawnych. Decyzja ta ustala jedynie warunki jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Wydanie zatem takiej decyzji nie spowoduje rozpoczęcia przez inwestora jakichkolwiek prac budowlanych. Sama obawa, że w przyszłości zostaną wydane akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA: z dnia 14 maja 2009 r., II OSK 715/09, z dnia 22 maja 2012 r., II OZ 419/12, [w:] CBOSA). Należy także podkreślić, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca ponadto uwagę, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia skarżącemu stowarzyszeniu ochrony tymczasowej. Skarżący de facto nie zawarł żadnego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie, nie przedstawił żadnych okoliczności przemawiających za stwierdzeniem wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Najdobitniej wyraził to NSA w postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04 (LEX nr 1405435), w którym stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.