II OSK 1323/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA del. Paweł Miładowski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. i L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 342/06 w sprawie ze skargi B. i L. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie samowolnego istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 342/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. i L. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2006 r., nr WOP/ZOA/7144/736/05/EK w przedmiocie samowolnego istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w przedmiocie wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr 386/4 w S. gm. Ż.. Organ I instancji wskazał, że w dniu 8 lipca 2005r. wszczął, na wniosek J. i S. K., postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania obiektów budowlanych na działce nr [...] w S. Gm. Ż.. Organ I instancji ustalił, że na terenie w/w działki B. i L. B. wybudowali budynek mieszkalny wraz z przyłączem wodociągowym i zbiornikiem na ścieki w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] czerwca 1996r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy budynek został w dniu 13 listopada 2002r. przyjęty w całości do użytkowania przez właściwy organ, tj. Burmistrza Gminy Ż. wraz z opieczętowanym przez Urząd Gminy w Ż. projektem budowlanym powykonawczym. Podczas oględzin stwierdzono, że przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany zgodnie z w/w projektem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. K. wskazując, że nie zgadza się zaskarżoną decyzją albowiem oczko wodne znajduje się na granicy z jego działką, znaki graniczne są przestawione, drzewka posadzone są zbyt blisko granicy, okap i rynny znajdują się na działce nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli również J. i S. K. podnosząc, że B. i L. B. wybudowali budynek mieszkalny niezgodnie z decyzją Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] czerwca 1996r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem odwołujących się budynek został wybudowany zbyt blisko granicy, dach budynku przylega do granicy, zbiornik na ścieki znajduje się częściowo na należącej do nich działce, zabetonowany został znak graniczny, w wyniku czego płot betonowy znajduje się częściowo na należącej do nich działce. Podnieśli że wszystkie wskazane wyżej zmiany zostały dokonane bez ich zgody. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że analiza przedłożonych przez inwestora dokumentów załączonych do zawiadomienia z dnia 8 listopada 2002 r. o zakończeniu budowy zawierających rysunki zamienne (powykonawcze) wskazuje, że przedmiotowy obiekt został wykonany z istotnym odstąpieniem od udzielonego pozwolenia na budowę (między innymi wykonano dodatkową piwnicę i wiatrołap). Zdaniem organu odwoławczego przedłożone rysunki powykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem z wnioskiem o zakończeniu budowy inwestor był zobowiązany przedłożyć kopię rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami. Jeżeli jednak inwestor przedłożył tylko rysunki powykonawcze przedmiotowego budynku, to organ nadzoru budowlanego powinien je przeanalizować i sprawdzić, czy omawiany budynek został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] czerwca 1996r. nr [...] projektu budowlanego oraz od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził wizję lokalną w dniu 25 sierpnia 2005r. bez udziału stron tj. B. K. oraz J. i S. K.. Powyższe obligowało organ I instancji do przesłania stronom kserokopii z ustaleń z wizji celem ustosunkowania się do ich treści i wniesienia zastrzeżeń, bądź do poinformowania stron o możliwości zapoznania się w określonym terminie z zebranym materiałem dowodowym. Zaniechanie powyższych czynności dało organowi odwoławczemu podstawę do stwierdzenia, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli B. i L. B., w której zarzucili zaskarżonej decyzji - naruszenie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego zostały zakończone, - naruszenie art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przedłożona przez skarżących dokumentacja nie spełnia wymagań przewidzianych w tym przepisie, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowy budynek został wykonany z istotnym odstąpieniem od udzielonego pozwolenia na budowę oraz art. 10 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że doszło do pozbawienia B. K., J. K. i S. K. czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Ponadto zdaniem skarżących dokumentacja przedłożona przez skarżących odpowiada treści art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących nie doszło do żadnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, ponieważ wszystkie zmiany projektu były dokonywane przez uprawnione osoby i zatwierdzane, a ponadto zgodne były z rysunkami zamiennymi, o czym świadczy odpowiedni wpis w dzienniku budowy. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania J. i S. K. w odpowiedzi na skargę wnieśli o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W ocenie uczestników postępowania zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 51 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 7 lutego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. i L. B. wskazując, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został z istotnym odstąpieniem od udzielonego pozwolenia na budowę oraz że do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor przedłożył rysunki powykonawcze nie spełniające wymogów określonych w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sadu I instancji, organ odwoławczy słusznie uznał, iż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien przeanalizować załączone rysunki i ustalić, czy omawiany budynek został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] czerwca 1996r. nr [...] projektu budowlanego oraz od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odstąpienie przez organ I instancji od dokonania ustaleń w powyższym zakresie stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest rozpatrzyć w sposób wyczerpujący całość materiału dowodowego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 51 Prawa budowlanego i powołanych na tą okoliczność wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zauważył, iż wyroki te zostały wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W związku ze zmianą ustawy - prawo budowlane przez ustawę z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw ( Dz. U., Nr 111, poz. 726 ) orzeczenia te straciły swą aktualność. Wskazana ustawa stanowiła w ust. 4 , że przepisy ust 1-3 art. 51 "stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art.. 50 ust.1". W czasie wydawania decyzji przez organy w sprawie niniejszej obowiązywał analogiczny przepis określony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ), zawarty w ust. 7 art. 51, mówiący, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 -stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1". Z uwagi na powyższe wskazać należy, że organ odwoławczy zasadnie wskazał, że organ I instancji po ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 kpa powinien w zależności od poczynionych ustaleń rozważyć potrzebę zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Przeszkody w prowadzeniu w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowania związanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę nie stanowi dokonanie przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy i nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ nadzoru budowlanego w terminie wskazanym w art. 54. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy również trafnie wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa. Zdaniem WSA brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli B. B. i L. B., zaskarżając wyrok w całości wnosząc o: - jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie, że odesłanie zawarte w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji administracyjnej) dotyczy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, nie dotyczy zaś ust. 1 pkt 3 tej ustawy. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, iż art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji administracyjnym odsyła jedynie do ust. 1 pkt 1 i 2 oraz do ust.,3, a nie odsyła do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który dotyczy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem skarżących Prawidłowa interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oznacza istnienie następującej normy prawnej. Jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi łub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach), to odpowiednio stosuje się przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 (nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania) oraz ust. 3 (wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku lub wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych). Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli również, iż nietrafny jest pogląd, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie B. K., J. K. i S. K. czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, polegającym na zaniechaniu przesłania stronom kserokopii ustaleń z wizji celem ustosunkowania się do jego treści i wniesienia zastrzeżeń, bądź do poinformowania stron o możliwości zapoznania się w określonym terminie z zebranym materiałem dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że w celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego ustawodawca w art. 175 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadził tzw. przymus adwokacki. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata, bądź radcę prawnego (w niektórych kategoriach spraw również przez rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego) ma zapewnić stronie postępowania odpowiednią ochronę jej praw w postępowaniu kasacyjnym. W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 27 października 2004 r., FSK 1146/04, niepubl.). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali na naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, iż przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy wskazać wprost przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, a ponadto wskazać należy na czym polegało określone uchybienie i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie granicami skargi kasacyjnej nakazuje wnoszącemu skargę kasacyjną nie tylko sprecyzować ale i uzasadnić zarzuty stawiane orzeczeniu Sądu I instancji w sposób wykluczający konieczność dokonywania ich interpretacji czy konkretyzacji w procesie orzekania przez Sąd II instancji. Niespełnienie tego wymogu powoduje, iż niedostatecznie sprecyzowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą zostać rozpoznane w sposób merytoryczny. W przedmiotowej sprawie strona wnoszące skargę kasacyjną wskazała jedynie, iż naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegało na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przy czym nie wyjaśniła dokładnie, które to ewentualnie dowody Sąd w ocenie wnoszących skargę kasacyjna ocenił dowolnie. Sformułowany nieprawidłowo w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać tych zarzutów, jako prawidłowo podniesionych w ramach tak sformułowanej podstawy kasacyjnej. Oznacza to również, że Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za miarodajny stan faktyczny sprawy, uznany przez Sąd I instancji za prawidłowy. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili Sądowi I instancji również naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie, że odesłanie zawarte w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji administracyjnej) dotyczy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, nie dotyczy zaś ust. 1 pkt 3 tej ustawy Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż wprawdzie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera sprzeczności, ponieważ z jednej strony Sąd wskazuje, że dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności czy przedmiotowy budynek zrealizowany został z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od warunków zabudowy i zagospodarowania organ miał podjąć dalsze kroki w tym rozważyć możliwość zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, a z drugiej strony Sąd I instancji czyni obszerne wywody na temat zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, to jednakże z całokształtu uzasadnienia bezsprzecznie wynika, iż podstawą wydania orzeczenia stanowiło uznanie przez WSA, że organ I instancji nie przeanalizował załączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy rysunków zamiennych i nie ustalił czy przedmiotowy budynek zrealizowany został z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od warunków zabudowy i zagospodarowania. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Dopiero dokonanie ustaleń czy doszło do odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego pozwoli na podjęcie kroków mających na celu doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.