II OSK 1326/15

Dnia 8 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/14 w sprawie ze skarg M. S. oraz B. J. i S. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1257/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. S. oraz B. J. i S. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołań B. J. i S. J. oraz M. S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., nakładającą na M. S. obowiązek: - rozbiórki części budynku przy ul. [...] 25 w M., w której znajdują się pomieszczenia określone w inwentaryzacji budowlanej z dnia 26 lutego 2007 r. autorstwa arch. M. G., tj. nr 8 pomieszczenie gospodarcze o powierzchni użytkowej 12,8 m2, nr 9 pralnia o powierzchni użytkowej 10,2 m2, nr 10 pomieszczenie gospodarcze o powierzchni użytkowej 20,9 m2 (łączna suma powierzchni użytkowej pomieszczeń przeznaczonej do rozbiórki - 43,9 m2, co daje powierzchnię zabudowy ze ścianami 53,79 m2); - wypełnienia luksferami otworów okiennych ściany budynku usytuowanej w odległości ok. 3,0 m od strony granicy z działką budowlaną B. i S. J. (położoną przy ul. [...] 27). [...]WINB wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], nakładającą na M. S. obowiązek wypełnienia luksferami otworów okiennych ściany budynku gospodarczego usytuowanej w odległości ok. 3,0 m od strony granicy z działką budowlaną położoną przy ul. [...] 27. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1852/12 uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem organu II instancji, PINB w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2014 r. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji ostatecznej Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] zezwalającej S. i M. S. na budowę warsztatu - wyroby z tworzyw sztucznych na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] 25 w M.. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji. W takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem [...]WINB organ powiatowy zasadnie odniósł się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Nr [...], opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 64, poz. 300 z [...] października 1998 r. Odnosząc się do zarzutu M. S. organ wskazał, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, a nie z przepisami prawa miejscowego, które zostały uchylone wiele lat wcześniej. Organ przytoczył przepisy planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy II, na której leży działka nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...]j, tj. § 9, zgodnie z którym "na działce budowlanej dopuszcza się sytuowanie jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku towarzyszącego (garaż, altana, budynek gospodarczy), nawiązującego architektonicznie do charakteru otoczenia" oraz § 12 wskazujący, iż maksymalny wskaźnik zabudowy to 15 % powierzchni działki. W toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego ustalono, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym. Powyższe potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1852/12. Organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] wezwał M. S. do uzupełnienia dostarczonej ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego budynku. W dniu 23 stycznia 2014 r. M. G. przedłożył "Ekspertyzę techniczną dotyczącą budynku gospodarczego i zachowania procentowego wskaźnika zabudowy wg zapisu w obowiązującym mpzp Miasta [...]". Przedłożona ekspertyza jednoznacznie wskazuje, że "istniejąca powierzchnia zabudowy przekracza dopuszczalną o 2,84 % co stanowi powierzchnię równą 46,02 m2 (Razem powierzchnia zabudowy wynosi 290,07 m2 - 17,84 %, na którą składa się powierzchnia zabudowy budynkiem mieszkalnym 139,80 m2 - 8,60 % oraz powierzchnia zabudowy budynkiem gospodarczym 150,27 m2 - 9,24 %)." Jednocześnie w opracowaniu wskazano na części budynku gospodarczego, których rozbiórka pozwoli na doprowadzenie powierzchni obiektu do wielkości, która nie będzie naruszać § 12 mpzp. Zatem organ powiatowy nałożył na M. S. obowiązek rozbiórki części budynku gospodarczego przy ul. [...] 25 w [...], w której znajdują się pomieszczenia określone w inwentaryzacji budowlanej z dnia 26 lutego 2007 r. autorstwa arch. M. G.: nr 8 pomieszczenie gospodarcze o powierzchni użytkowej 12,8 m2, nr 9 pralnia o powierzchni użytkowej 10,2 m2, nr 10 pomieszczenie gospodarcze o powierzchni użytkowej 20,9 m2 (łączna suma powierzchni użytkowej pomieszczeń przeznaczonej do rozbiórki - 43,9 m2, co daje powierzchnię zabudowy ze ścianami 53,79 m2). Odnosząc się do zarzutu M. S., że "decyzja nakazuje rozbiórkę powierzchni zabudowy 53,79 m2 stanowiącej 3,31 % budynku" organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie było technicznych możliwości, aby nakazać rozbiórkę części budynku gospodarczego odpowiadającą 2,84 % powierzchni działki nr ew. [...]. Nakazanie rozbiórki części budynku gospodarczego mniejszej niż 3,31% sprzecznie z zaleceniami ekspertyzy technicznej nie doprowadziłoby budynku do stanu zgodnego z prawem, tj. z § 12 planu. Usytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Słusznie zatem organ I instancji zobowiązał inwestora do wypełnienia luksferami otworów okiennych ściany budynku gospodarczego usytuowanej w odległości ok. 3,0 m od strony granicy z działką budowlaną B. i S. J. (położoną przy ul. [...] 27). Na powyższą konieczność wskazał również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1852/12. [...]WINB podniósł, że organ I instancji ponownie wadliwie przytoczył § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, jednak ta nieprawidłowość nie może mieć wpływu wynik sprawy. M. S. złożył skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr 716/14 w części nakazującej rozbiórkę części budynku, w której znajdują się pomieszczenia określone w inwentaryzacji budowlanej z dnia 26 lutego 2007 r.: nr 8 - pomieszczenie gospodarcze o pow. 12,8 m2, nr 9 - pralnia o pow. 10,2 m2, nr 10 - pomieszczenie gospodarcze o pow. 20,09 m2, łącznej powierzchni użytkowej - zabudowa ze ścianami - 53,79 m2. Skarżący podniósł, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem na podstawie ekspertyzy rzeczoznawcy stwierdzone zostało, że maksymalny wskaźnik zabudowy działki przekroczony został o 2,84% powierzchni działki, czyli o 46,2 m2. Zaskarżoną decyzją organ nakazał natomiast rozbiórkę powierzchni zabudowy w wymiarze 53,79 m2 stanowiącej 3,31 % powierzchni, tłumacząc to układem konstrukcyjnym budynku oraz wielkością pomieszczeń przeznaczonych do rozbiórki. Zdaniem skarżącego zachodzi ewidentna kolizja interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela, którego pozbawia się znacznej, ponadnormatywnej (nad wyliczoną do rozbiórki) części budynku. Działając w powyższy sposób organ naruszył art. 7 k.p.a., przeciwstawiając interes społeczny interesowi strony – z pokrzywdzeniem tej ostatniej. Problem, do którego organ nie odniósł się, sprowadza się do kwestii zasadniczej, tj. czy w sytuacji, kiedy powierzchnia budynku, która ma ulec rozbiórce, przekracza o blisko 8 m2 powierzchnię uzasadnioną do rozbiórki wg wyliczenia rzeczoznawcy, należy nadal dążyć do rozbiórki istniejącej od 20 lat części budynku z ewidentnym naruszeniem uzasadnionego interesu obywatela. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana po stwierdzeniu nieważności decyzji zezwalającej S. i M. S. budowę warsztatu na terenie nieruchomości we wskazanej wcześniej lokalizacji oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy budynku gospodarczego, po uchyleniu przez WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa [...] decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzji organu I instancji wydanych w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2013 r. Sąd podzielił dokonaną przez organy ocenę, że funkcja gospodarcza jaką budynek gospodarczy obecnie pełni jest dopuszczalna w obowiązującym mpzp oraz zgodził się ze stanowiskiem organów, że z uwagi na sposób usytuowania obiektu (ścianą z otworami) względem granicy z sąsiednią działką, konieczne jest nałożenie obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. wypełnienia luksferami otworów okiennych ściany przedmiotowego budynku. Sąd uznał, że prowadząc postępowania naprawcze organ winien dokonać wyczerpującej oceny pod kątem zgodności budynku z ustaleniami mpzp. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 64, poz. 300, z [...] października 1998 r.) wynika, iż przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, na którym plan przewiduje nie tylko ograniczenia co do ilości i funkcji budynków, ale też ustala m. in. maksymalny wskaźnik zabudowy wynoszący 15% powierzchni działki. Wskaźnik ten jest przekroczony o co najmniej 10%. Powołując się na art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał, że kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2013r., bowiem zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Sądu orzekając ponownie PINB w [...], w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku; uzupełnił postępowanie dowodowe, m.in. przesłuchał w charakterze świadka autora inwentaryzacji budowlanej z dnia 26 lutego 2007 r. oraz wezwał skarżącego do uzupełnienia dostarczonej ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego budynku. W oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] przeprowadził analizę dokonanej zabudowy i prawidłowo uznał, w oparciu o treść § 12 planu, z którego jednoznacznie wynika, że maksymalny wskaźnik zabudowy wynosi 15 % powierzchni działki, że wskaźnik ten został przekroczony o 2,84%. Zasadnie zatem organ powiatowy nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki części budynku gospodarczego, w której znajdują się wskazane pomieszczenia. W przedłożonej przez skarżącego "Ekspertyzie technicznej dotyczącej budynku gospodarczego i zachowania procentowego wskaźnika zabudowy wg zapisu w obowiązującym mpzp Miasta [...]" wskazano na części budynku gospodarczego, którego rozbiórka pozwoli na doprowadzenie powierzchni obiektu do wielkości nienaruszających § 12 planu. We wnioskach opracowania wskazano, iż "Z uwagi na układ konstrukcyjny budynku oraz wielkość pomieszczeń przeznaczonych do rozbiórki projektuje się rozebranie części o powierzchni zabudowy = 53,79 m2 co stanowi 3,31 % powierzchni całej działki". Zatem wbrew twierdzeniu skarżącego sposób dostosowania budynku gospodarczego do zapisów mpzp został przedstawiony w ekspertyzie technicznej i organ słusznie uznał, że nie ma technicznych możliwości, aby nakazać rozbiórkę części budynku odpowiadającą równo 2,84 % powierzchni działki. Ekspertyza techniczna została sporządzona przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym i posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Nie sposób zatem przyjąć, że organy nie dopełniły obowiązków przewidzianych w art. 7 k.p.a. poprzez niewyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Postępowanie prowadzone w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego nakazuje doprowadzenie robót budowlanych do zgodności z prawem. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie organ uzasadnił dlaczego nakazał rozbiórkę wskazanych pomieszczeń i powołał się na zgromadzony materiał dowodowy, który nie był kwestionowany przez skarżącego. W skardze kasacyjnej M. S., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu strony wynikające z nakazania rozbiórki pomieszczeń o powierzchni w sposób istotny przekraczającej stwierdzony wskaźnik dopuszczalnej zabudowy. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu o tym, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż nie ma technicznych możliwości, aby nakazać rozbiórkę części budynku odpowiadającej równo 2,84% powierzchni działki - w związku z czym uznał za słuszne rozebranie powierzchni istotnie większej – narusza zasadę określoną przepisem art. 7 k.p.a. Wskazano na jednostronny sposób oceny zastosowany przez Sąd, który analizował wyłącznie sytuację w której, wobec stwierdzonego braku technicznych możliwości rozbiórki 2,84% budynku, rozważano tylko i wyłącznie konieczność rozbiórki powierzchni większej od wyliczonej, całkowicie pomijając drugi aspekt istniejących możliwości - wynikający z możliwości rozbiórki powierzchni mniejszej niż wyliczono - również z tych samych przyczyn technicznych, które wskazywał organ inspekcji budowlanej. Postępując w opisany sposób Sąd przeciwstawiając interes społeczny interesowi strony dokonał oceny z pokrzywdzeniem tej ostatniej. Pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem strony nie jest wynikiem jego nadrzędności rozumianej w sposób formalny i mechaniczny, ale wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Przedmiotowy budynek wybudowany został przez działających w dobrej wierze inwestorów na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1980 r., zaś plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego będący podstawą postępowania naprawczego uchwalono w osiemnaście lat później – 28 października 1998 r. Już tylko te dwie okoliczności nakazywały szczególne rozważenie zagadnienia, czy interes [...] w tej konkretnie sprawie jest na tyle istotny, że bezwzględnie wymaga nie tylko rozbiórki w pełni zagospodarowanej części budynku, ale też w znacznie większej części niż to wynika z dokonanych obliczeń. Charakterystycznym dla przeprowadzonego w tym zakresie postępowania oraz jego oceny przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku pozostaje dokonana a priori akceptacja opinii technicznej, której autor rozważał istniejący problem w sposób jednostronny - czy możliwym pozostaje rozbiórka 46,2 m2 budynku, a jeżeli nie, to o ile należy powiększyć zakres rozbiórki mając na uwadze konstrukcję obiektu. Ani organ nadzoru budowlanego, ani Sąd nie rozważyły możliwości rozbiórki mniejszej niż 46,2 m2 budynku - w drodze sporządzenia w tym kierunku ekspertyzy technicznej oraz dokonania stosownej analizy takiej możliwości. Interes społeczny i słuszny interes obywateli są prawnie równorzędne, wobec czego organ administracji nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem obywatela. W przedmiotowej sprawie interes strony został pominięty, co uzasadnia skargę kasacyjną na podstawie przepisu art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 179 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 z późn. zm.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Wskazał, że akta postępowania administracyjnego nie dają podstaw do przyjęcia, aby organy, a także Sąd pominęły okoliczności świadczące o konieczności rozbiórki powierzchni zabudowy równej 53,79 m2 odpowiadającej 3,31 % powierzchni działki, tj. o 7,59 m2 (0,47 %) większej niż dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 12. Organ podzielił zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku relację pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony, która doprowadziła do przyjęcia, że "W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organy rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełniły obowiązków przewidzianych w art. 7 k.p.a., poprzez niewyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Skarżący stawiając ten zarzut uważa, że organ winien odstąpić od działań, do podjęcia których organy nadzoru budowlanego są zobowiązane na podstawie przepisów ustawy Prawa budowlanego". W ocenie organu nie znajduje również uzasadnienia argumentacja dotycząca zastosowania "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego podstawą postępowania naprawczego uchwalonego w osiemnaście lat później - 28.10.1998 r." niż wybudowano przedmiotowy budynek. Sąd słusznie uznał Sąd, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nakazały: - rozbiórkę części budynku, w której znajdują się pomieszczenia określone w inwentaryzacji budowlanej (łączna suma powierzchni użytkowej pomieszczeń przeznaczonej do rozbiórki - 43,9m2, co daje powierzchnię zabudowy ze ścianami 53,79 m2), - wypełnienie luksferami otworów okiennych ściany budynku gospodarczego usytuowanej w odległości ok. 3,0 m od strony granicy z działką budowlaną Państwa J. - które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z prawem, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej w [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. J. i S. J. wskazali, że w sprawie nie doszło do naruszenia słusznego interesu strony i wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podnieśli, że skarżący, powołując się na naruszenie art. 7 k.p.a., zdaje się pomijać wyrażoną w tym przepisie zasadę - obowiązek organu stania na straży praworządności. Treść uzasadnienia skargi wskazuje, iż zdaniem skarżącego, interes strony jest zawsze słuszny i powinien mieć pierwszeństwo przed obowiązkiem przestrzegania prawa. Takie rozumienie powołanego przepisu stoi w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania i prowadziłoby do dopuszczenia sytuacji sankcjonowania naruszenia prawa na wyłączny wniosek strony. Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażona w art. 7 k.p.a., nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dopuszczenie przez organ wydający decyzję i następnie przez Sąd rozbiórki budynku w zakresie mniejszym niż 2,84 % powierzchni działki, doprowadziłoby do sytuacji, w której interesy skarżącego, pomimo niezgodności z prawem, byłby nadrzędne. Skarżąc uzyskałby w ten sposób większe uprawnienia niż pozostali mieszkańcy [...], którzy bezwzględnie stosować się muszą do określonego przez organy administracji poziomu zabudowy. Korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny. Przedmiotowa część budynku przeznaczona do rozbiórki, nie powstała jak twierdzi skarżący w roku 1980, a w 1982 jako konstrukcja dołączona do posadowionego już budynku z białej cegły i wykonana z blachy karbowanej. Dopiero później ten element został ocieplony i pomalowany na kolor identyczny jak budynek wcześniejszy. Całość, pomimo trwającego od 1997 r. postępowania administracyjnego, została zagospodarowana jako budynek mieszkalny przez skarżącego. Skoro skarżący, uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem i celem była ocena czy przedmiotowy budynek winien zostać rozebrany, zdecydował o jego zagospodarowaniu, to ryzyko i ewentualne koszty, jakie będzie zobowiązany ponieść w związku z rozbiórką obciążają wyłącznie jego. Nadawanie w tej sytuacji spornemu budynkowi przymiotu budynku gospodarczego to wykorzystywanie luk w prawie. Od początku trwania sprawy podejmowana jest próba legalizacji samowoli budowlanej na działce położonej w [...] przy ul. [...] 25, sprzecznej z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej w [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...]. Pomimo że plan wyraźnie zakazuje usadowienia na działce dwóch budynków mieszkalnych, a budynków warsztatowych w ogóle, skarżący wywodzi w skardze, iż doszło do naruszenia jego interesu. Skarżący zdaje się ignorować obowiązek przestrzegania prawa przez wszystkich w stopniu jednakowym, uznając swój prywatny interes jako najważniejszy. Co więcej, skarga nie zawiera wyjaśnienia w jakich powodów skarżący uznaje, że w sprawie jego interes powinien otrzymać charakter nadrzędny wobec interesu społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Skarżący jako jedyną podstawę skargi kasacyjnej wskazał "naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu strony wynikające z nakazania rozbiórki pomieszczeń o powierzchni w sposób istotny przekraczającej stwierdzony wskaźnik dopuszczalnej zabudowy". Skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Brak wskazania konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podnosząc bowiem ten zarzut autor skargi kasacyjnej, tak w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał żadnego przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. są przepisami ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie tych przepisów w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować przepisów art. 7 k.p.a. jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący naruszenia art. 7 k.p.a. upatruje w tym, że organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę części budynku przy ul. [...] 25 w [...], która stanowi 3,31% budynku (53,79 m2) podczas, gdy powierzchnia zabudowy przekracza maksymalny wskaźnik zabudowy określony w § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 64, poz. 300, z dnia [...] października 1998 r.) o 2,84 m2 ( 46,02 m2 ). Podkreślić należy, iż podstawę materialoprawną decyzji organów administracji publicznej stanowi w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W myśl art. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Jeśli skarżący zamierzał zakwestionować stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące zastosowanie przez organy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i zakres orzeczonej rozbiórki, to winien postawić odpowiedni zarzut kasacyjny. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest chybiony. Powołany przepis formułuje jedną z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 7 in fine wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. To, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji nie oznacza, że oceny tej decyzji dokonał z naruszeniem wskazanej powyżej zasady postępowania administracyjnego. Nadto – jak już wyżej wskazano – w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu pozwalającego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu objąć kontrolą kasacyjną dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). W skardze kasacyjnej nie postawiono także zarzutów kasacyjnych pozwalających na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym inwentaryzacji budowlanej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia (art. 7 k.p.a.), nie pozwala na odniesienie się do kwestii dotyczących zakresu orzeczonej rozbiórki tak w zakresie powierzchni zabudowy objętej nakazem rozbiórki jak i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego, tak w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, ograniczył się wyłącznie do postawienia zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowej - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A więc, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go wyłącznie z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem, aby postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania przez zaakceptowanie - zdaniem strony - naruszenia przez organy administracji przepisów k.p.a. strona winna powiązać przepisy k.p.a. z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 7 jest przepisem ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie tego przepisu w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować przepisu k.p.a. jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. – z przyczyn wyżej wskazanych – nie może odnieść zamierzonego skutku. Aby prawidłowo sformułować zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący winien powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ograniczono się do wskazania jedynie przepisu k.p.a., która to ustawa reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie postępowanie przed sądem administracyjnym. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.