II OSK 133/16

Dnia 28 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 139/15 w sprawie ze skargi S.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy Limanowa w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 23 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.G. (dalej jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Limanowa w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład Naprawy Pojazdów Samochodowych AUTO-LAK. Kompleksowa Naprawa Samochodów". W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 29 lipca 2010 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Limanowa o wydanie decyzji środowiskowej dla powyższego przedsięwzięcia przedkładając jednocześnie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że wobec powtarzających się uchybień przepisów postępowania, pismem z 27 listopada 2014 r. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione. Organ wyższego stopnia wskazał w szczególności, że Wójt Gminy Limanowa ignorował obowiązki sygnalizacyjne, wynikające z art. 36 § 1 k.p.a., bezzasadnie opóźniał moment wystąpienia do odpowiednich organów w celu uzyskania opinii i uzgodnień, nie podejmował niezbędnych czynności po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, po wydaniu decyzji kasacyjnych przez organ drugiej instancji. Ponadto w sposób opieszały i przewlekły rozpatrywał wnioski procesowe stron, w tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii drugiego biegłego, jak i podejmował czynności niemające podstawy w przepisach prawa, jak chociażby żądanie uiszczenia zaliczki na czynności biegłego. W treści skargi skarżący wyjaśnił, że Wójt Gminy Limanowa nadal nie wydał decyzji środowiskowej. Ponadto rażąco przekroczył trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy wyznaczony w postanowieniu organu odwoławczego z 23 maja 2012 r., a także kolejny trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy, liczony od dnia doręczenia Wójtowi Gminy Limanowa decyzji kasacyjnej organu II instancji (10 kwietnia 2015 r.), jak również ostatni wyznaczony pismem z 23 kwietnia 2015 r. termin, tj. 10 czerwca 2015 r. Zdaniem skarżącego, stanowi to naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Skarżący wskazał, że najpóźniej od 29 września 2010 r., tj. upływu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, Wójt Gminy Limanowa pozostawał w bezczynności. Organ nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., a ponadto nie realizował jakichkolwiek obowiązków sygnalizacyjnych. Zdaniem skarżącego, jak wynika z akt sprawy, aż do wydania decyzji z [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy Limanowa ignorował ciążące na nim obowiązki wynikające z zasady szybkości postępowania. Skarżący opisał szczegółowo przebieg postępowania i podejmowane przez organ czynności. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności zauważył, że stan przewlekłości należy oceniać od dnia wszczęcia postępowania, czyli od 29 lipca 2010 r. Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt postępowania wskazuje, że organ bez zbędnej zwłoki podjął pierwsze czynności w sprawie, zawiadamiając strony i społeczeństwo o wszczęciu postępowania oraz zwracając się także do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o uzgodnienie oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej o opinię w sprawie warunków realizacji przedsięwzięcia. Po uzupełnieniu przez skarżącego niezbędnej dokumentacji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z 23 września 2010 r. poinformował, że dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Podobne stanowisko zajął Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej w piśmie z 30 września 2010 r. Następnie 4 października 2010 r. organ stwierdził istnienie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia i uwzględnił raport o oddziaływaniu na środowisko uprzednio złożony przez skarżącego. W dniu 18 października 2010 r. wyznaczył termin oględzin na dzień 3 listopada 2010 r. Następnie 4 listopada 2010 r. organ zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie jak i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej o dokonanie wymaganego uzgodnienia i opinii. W dniu 30 listopada 2010 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wezwał skarżącego do uzupełnienia raportu, pozostawiając do czasu jego uzupełnienia sprawę bez rozpoznania. W związku z tym Wójt postanowieniem z 6 grudnia 2010 r. zawiesił postępowanie administracyjne. Skarżący przedłożył uzupełniony raport 4 stycznia 2011 r. Ponadto organ I instancji 5 stycznia 2011 r. przesłał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w Krakowie złożone dokumenty i 7 stycznia 2011 r. podjął zawieszone postępowanie. W dniu 26 stycznia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie pozytywnie uzgodnił przedmiotowe przedsięwzięcie. W dniu 28 stycznia 2011 r. organ I instancji wyznaczył stronom termin 7 dni na wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału, po czym 10 lutego 2011 r. wydał decyzję środowiskową. W ocenie Sądu I instancji, powyższa analiza prowadzi do wniosku, że organ I instancji podejmował niezbędne czynności wyjaśniające bez zbędnej zwłoki, zaś okres zawieszenia postępowania od 6 grudnia 2010 r. do 7 stycznia 2011 r. nie może być brany pod uwagę jako zawiniona opieszałość organu w załatwieniu sprawy. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że decyzja Wójta Gminy Limanowa z [...] lutego 2011 r. została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, które decyzją z [...] maja 2011 r. uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższa decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 1 czerwca 2011 r. Skarga została przekazana przez organ odwoławczy do Sądu I instancji w dniu 28 czerwca 2011 r. Decyzję kasacyjną z [...] maja 2011 r. Wójt Gminy Limanowa otrzymał 15 czerwca 2011 r. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił poszczególne czynności podejmowane w sprawie, w tym okoliczności związane z powołaniem biegłego i sporządzeniem przez niego opinii. Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2013 r. Wójt Gminy Limanowa odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji, odnosząc się do tego okresu nie można stwierdzić, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że decyzja organu odwoławczego z [...] maja 2011 r. została doręczona organowi I instancji 16 czerwca 2011 r. Podejmując więc w dniu 11 lipca 2011 r. pierwszą czynność organ nie pozostawał w bezczynności przez okres 55 dni, lecz przez okres 25 dni. W ocenie Sądu I instancji, okres ten to jedyny tak długi termin, w którym organ nie podejmował w sprawie czynności. Nie może on jednak stanowić uzasadnionej podstawy do przyjęcia przewlekłego postępowania organu. Wezwanie skarżącego o wniesienie zaliczki na poczet opinii biegłego nie można również rozpatrywać w kategorii zamierzonego działania organu zmierzającego do niezałatwienia sprawy, lecz w kategorii co najwyżej błędnego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy Limanowa z [...] maja 2013 r. Decyzją z [ kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Limanowa i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargi na powyższą decyzję wnieśli S.M. i H.M. Wyrokiem z 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 931/14 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Limanowa z [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja organu odwoławczego z [...] kwietnia 2015 r. wpłynęła do organu I instancji 10 kwietnia 2015 r. W dniu 20 kwietnia 2015 r. organ I instancji zwrócił się do organu odwoławczego o zwrot akt sprawy. Pismem z 23 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy Limanowa zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na dzień 10 czerwca 2015 r. i wyznaczył również na ten dzień termin rozprawy, którą odwołano wobec braku akt sprawy. W dnia 16 czerwca 2015 r. organ gminy otrzymał pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu informujące Wójta Gminy i strony postępowania o złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję organu odwoławczego z 3 kwietnia 2015 r. i o przesłaniu skargi wraz z aktami sprawy do tego Sądu. W ocenie Sądu I instancji, z powyższej analizy wynika, że do ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania dojść mogło przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] maja 2013 r. rozpatrywało aż do 3 kwietnia 2015 r. czyli przez okres prawie 14 miesięcy, nie wliczając w ten termin okresu, gdy sprawa toczyła się przed Sądem I instancji. Brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone przewlekle przez organ I instancji, ponieważ od 6 czerwca 2013 r. nie dysponował on aktami postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."), polegającą na przyjęciu, że rozstrzygając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny nie bada okoliczności naruszenia terminów załatwienia sprawy powstających na gruncie art. 35 k.p.a. Okoliczności te polegały na długotrwałych stanach bezczynności organu I instancji oraz naruszaniu kolejnych terminów załatwienia sprawy, bez wykonywania obowiązków sygnalizacyjnych. Skutkowało to odmową rozpoznania w niniejszej sprawie istotnej części zarzutów skargi oraz braku dokonania właściwej oceny okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego, organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły również wówczas, jeżeli w toku postępowania wielokrotnie narusza terminy załatwienia sprawy, nie podejmując żadnych czynności postępowania, a stany przewlekłości i bezczynności mogą wzajemnie się pokrywać. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na odmowie stwierdzenia, że Wójt Gminy Limanowa prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej w sposób przewlekły, która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, sposób prowadzenia postępowania administracyjnego wyczerpuje przesłanki przewlekłości postępowania, w szczególności przez podejmowanie czynności procesowych nieznajdujących podstawy prawnej oraz w długich odstępach czasu, opóźnianie momentu przystąpienia do ponownego rozpoznania sprawy po decyzji kasacyjnej lub bierne oczekiwanie organu na zwrot akt sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły, która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Wójtowi Gminy Limanowa grzywny, ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni art. 149 § 1 p.p.s.a. polegającej na przyjęciu, że rozstrzygając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny nie bada okoliczności naruszenia terminów załatwienia sprawy powstających na gruncie art. 35 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie zajął takiego stanowiska, jak również nie dokonał tego rodzaju wykładni art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że "skoro więc skarga nie dotyczyła bezczynności Sąd w ogóle nie odniósł się do tych twierdzeń skargi, które wprost odnosiły się do pozostawania organu w bezczynności z uwagi na naruszenie terminów wynikających z art. 35 k.p.a.". Z treści tej części uzasadnienia wyroku nie wynika, że sąd administracyjny nie bada okoliczności naruszenia terminów załatwienia sprawy powstających na gruncie art. 35 k.p.a. Przeciwnie, obszerne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji dowodzi, że Sąd ten dokonał analizy przebiegu postępowania, podejmowanych czynności, jak również okoliczności, które powodowały, że organ nie dotrzymywał terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie odnosił się natomiast do kwestii bezczynności organu, ponieważ to przewlekłość, a nie bezczynność była przedmiotem skargi. W obowiązującym stanie prawnym konieczne jest odrębne traktowanie pojęcia "bezczynności" i "przewlekłości", chociaż pojęcia te nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć więc należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, nie publ.). Trafnie zatem Sąd I instancji nie odnosił się do kwestii bezczynności organu, bowiem nie tego dotyczyła skarga. Nie oznacza to jednak, że Sąd I instancji nie dokonał oceny okoliczności sprawy w kontekście przewlekłości postępowania, oraz, że dokonał nieprawidłowej wykładni art. 149 § 1 p.p.s.a. Stanowisko skarżącego kasacyjnie opiera się na błędnym zrozumieniu zacytowanego wyżej stwierdzenia Sądu I instancji i pominięciu, że Sąd ten w uzasadnieniu wyroku dokonał analizy przebiegu postępowania, uwzględniając przy tym okoliczności naruszenia terminów załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. polegającego na odmowie stwierdzenia, że Wójt Gminy Limanowa prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej w sposób przewlekły, która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczyły między innymi podejmowania czynności procesowych niemających podstawy prawnej oraz w długich odstępach czasu, opóźniania przystąpienia do ponownego rozpoznania sprawy po decyzji kasacyjnej lub biernego oczekiwania organu na zwrot akt sprawy oraz "niewłaściwej dynamiki" i braku "poradności organizacyjnej". Zarzuty te nie znajdują jednak potwierdzenia w aktach sprawy i przebiegu postępowania przed organem administracji, co znalazło szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dokonał oceny podejmowanych przez organ czynności (w granicach, jakie wyznacza przedmiot skargi o przewlekłość) i prawidłowo uznał, że mogą być one oceniane co najwyżej w kategorii nieprawidłowych rozstrzygnięć, ale nie przewlekłości postępowania. Trudno również zarzucać organowi, że biernie oczekiwał na akta sprawy, skoro po pierwsze zwracał się do organu odwoławczego o ich zwrot, a po drugie orzekając bez kompletnej dokumentacji narażałby się na zarzut nieprawidłowego postępowania dowodowego, przy czym postępowanie środowiskowe w znacznej mierze opiera się właśnie na dokumentacji składanej przez strony postępowania i jej analizie w świetle konkretnych przepisów prawa materialnego. Natomiast postępowanie z udziałem biegłego zostało wydłużone przede wszystkim z powodu wezwania skarżącego do uiszczenia zaliczki, co, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, może być oceniane w kategoriach błędnego rozstrzygnięcia, a nie przewlekłości postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowego zastosowania art. 149 § 1 k.p.a. są więc przede wszystkim polemiką skarżącego z oceną sprawy dokonaną przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje jednak stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie organowi I instancji nie można było skutecznego postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Postępowanie niewątpliwie toczyło się długo, natomiast nie było to efektem zawinionego, nieefektywnego lub pozornego działania organu I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.