II OSK 1333/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 469/10 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Koło z dnia 18 marca 2010 r. nr XXXIII/291/2010 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1333 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. na uchwałę Rady Gminy w Kole z dnia 18 marca 2010 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 29 czerwca 2007 r. Rada Gminy w Kole podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy Koło dla obszaru określonego w załącznikach do tej uchwały. Zawarta w § 1 tej uchwały regulacja stanowi, iż przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Koło dla obszaru określonego w załącznikach do tej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Koło (§ 2). W § 3 postanowiono, iż załączniki graficzne przedstawiające granice obszaru objętego projektem planu stanowią integralną część niniejszej uchwały. Następnie w dniu 18 marca 2010 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwaną dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Rada Gminy w Kole podjęła uchwałę w sprawie zmiany swej uchwały z dnia 29 czerwca 2007 r. W uchwale tej wprowadzono zmiany w § 2 poprzez dodanie ust. 2 dotyczącego uprawnienia Wójta Gminy do skorzystania z możliwości wykonania zadań określonych w § 1 dotyczących etapów obejmujących poszczególne części obszaru planu. Etap I objął tereny oznaczone w załącznikach graficznych Nr 1 do 24 (pkt 1); etap II objął, położone w obrębie geodezyjnym [...], tereny oznaczone w załączniku graficznym Nr 25 (pkt 2). W zmienionym § 3 wskazano, iż integralną częścią tej uchwały są załączniki graficzne nr 1 do 25, przedstawiające granice obszarów objętych projektem zmiany planu określonego w §1. Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Z. K. i A. K. wezwali Radę Gminy Koło do uchylenia uchwały z dnia 18 marca 2010 r., stwierdzając, że wprowadzenie dwóch etapów wykonania postanowień planu miejscowego spowoduje, że po uchwaleniu planu dla terenów objętych pierwszym etapem Rada Gminy będzie miała obowiązek uchwalić plan wyłącznie dla pojedynczej nieruchomości, opisanej w załączniku nr 25 do uchwały. Uchwalanie planu miejscowego, obejmującego pojedyncze nieruchomości we wsi [...], doprowadzi do nienależytego określenia funkcji tych terenów. Nadto w uwagach do projektu planu z dnia 6 lipca 2009 r. podnieśli, iż w oczywisty sposób narusza on ład przestrzenny oraz zasady ochrony środowiska. W ich ocenie warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej we wsi [...] powinny być określone decyzją o warunkach zabudowy, skoro przedmiotem projektowanego planu nie są tereny położone w tej miejscowości. Wskazując na rolę planu miejscowego zainteresowani stwierdzili, iż plan powinien określać ogólną koncepcję architektoniczną danego obszaru. Na uzasadnienie poglądu, że niedopuszczalne jest sporządzanie planu miejscowego wyłącznie dla jednej działki zainteresowani wskazali, iż tego typu praktyki powodują szereg negatywnych konsekwencji dla lokalnych społeczności. Z kolei objęcie określonej nieruchomości miejscowym planem z pominięciem nieruchomości sąsiednich, pozbawia ich właścicieli szeregu uprawnień przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku powyższego wezwania, uchwałą z dnia 18 maja 2010 r. Rada Gminy w Kole odmówiła uchylenia własnej uchwały z dnia 18 marca 2010 r., a jej wykonanie powierzyła Wójtowi Gminy. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, iż w sprawie nie nastąpiło naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro nie nastąpiło naruszenie praw zainteresowanych działających w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę na uchwałę z dnia 18 marca 2010 r. złożyła A. K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając jej naruszenie art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być uchwalony dwuetapowo, oddzielnie dla jednej nieruchomości, podczas gdy w świetle zasady wyrażonej w art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęte w zaskarżonej uchwale dwuetapowe uchwalenie planu "stanowi obejście przepisów o postępowaniu w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koło podniósł, iż skarżona uchwała Rady Gminy w Kole nie narusza wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęcie realizacji planu miejscowego na zasadach przyjętych w tej uchwale ma przede wszystkim na celu wyeliminowanie znacznej przewlekłości postępowania. Pierwszy etap realizacji planu może zostać już zakończony, co właśnie leży w interesie lokalnej społeczności, a zakończenie drugiego etapu nastąpi po dokonaniu szeregu ustaleń i uzgodnień. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż skarży wskazaną uchwałę nie tyle, co do dwuetapowości, lecz dlatego, że II etap ma być ograniczony tylko do jednej działki. Z przedmiotową działką graniczy nieruchomość skarżącej i dotychczasowi właściciele tej działki starali się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "kurniki", którą kwestionuje skarżąca. Pełnomocnik złożył do akt odpis wyroku Sądu wydany w sprawie II SA/Po 249/10 oraz kopie następujących dokumentów: decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lutego 2010 r., pisma Wójta Gminy Koło z dnia 22 września 2009 r. i decyzji Wójta Gminy Koło z dnia [...] grudnia 2009 r. Jako podstawę prawną żądania skargi pełnomocnik skarżącej wskazał art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na to, że naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło przez ograniczenie prawa własności jej działki, która sąsiaduje z wyżej wymienioną działką, pozbawiając stronę środków odwoławczych, jakie przysługiwałyby skarżącej, gdyby inwestycja na sąsiedniej działce podlegała decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik wskazał również na naruszenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał, że w istocie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu nie narusza prawa własności skarżącej, jednakże jest pierwszym etapem procedury, która do takiego naruszenia doprowadzi. Udział skarżącej w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy jest dla niej korzystniejszy, bowiem udział w ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest znikomy. Działka skarżącej, jak stwierdził jej pełnomocnik, nie jest objęta żadnym etapem tego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę, uznał, iż skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Cytując treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji, wskazał na poglądy wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którymi źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy nie ma charakteru actio popularis, więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu strona skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia niniejszej skargi z uwagi na brak interesu prawnego, bowiem żaden przepis prawa materialnego mogący być źródłem interesu prawnego A. K. nie został naruszony poprzez podjęcie uchwały o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro uchwała ma charakter intencyjny, to w żaden sposób nie może oddziaływać na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Tym bardziej, że nieruchomość skarżącej, jak to strona sama przyznała, położona jest poza terenem objętym którymkolwiek z etapów wprowadzonych zaskarżoną uchwałą. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje rada gminy na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zamiarem "ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy". Wyłącznym, zatem przedmiotem tejże uchwały jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem miejscowym. Tym samym tego rodzaju uchwała rozpoczyna prace planistyczne. Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego może ograniczyć sposób wykonywania prawa własności. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, następnie zmieniona zaskarżoną uchwałą wprowadzającą dwa etapy realizacji planu, jedynie nakazuje (powierza wykonanie uchwały - § 2 ust. 1) Wójtowi Gminy podjęcie prac planistycznych nad projektem planu w określonych granicach. Na tym etapie uchwała nie może nawet formułować propozycji przeznaczenia terenów pod określone funkcje. Taką kompetencję organ uchwałodawczy (rada gminy) nabywa dopiero na etapie uchwalenia nowego planu zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, nawet przynależność skarżącej do wspólnoty gminnej nie byłaby wystarczającą podstawą do korzystania z uprawnień przewidzianych przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącej, które wynikałaby z konkretnej normy prawnej. Możliwe jest również zaniechanie przez radę gminy z przyczyn merytorycznych lub proceduralnych postępowania planistycznego, ewentualne dokonanie zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem (uchwałą o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu). Dlatego nie można w chwili obecnej przesądzić, jakie będą końcowe efekty zaskarżonej uchwały intencyjnej. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej jakoby naruszenie jej interesu prawnego przejawiało się tym, iż gdyby teren działki nr [...] we wsi [...] (drugi etap realizacji planu) był poddany procedurze ustalania warunków zabudowy w oparciu o przepis art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przysługiwałyby jej uprawnienia strony w tym postępowaniu i środki zaskarżenia. Sąd stwierdził, iż wszczęcie postępowania planistycznego samo w sobie nie eliminuje możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działki, znajdującej się na obszarze objętym uchwałą intencyjną, gdyż art. 62 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy przewiduje jedynie możliwość zawieszenia określonego postępowania. Tym samym norma ta nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca A. K. nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącej. To z kolei skutkowało przyjęciem braku interesu prawnego strony skarżącej i w konsekwencji oddaleniem skargi. Brak po stronie A. Ka. legitymacji skargowej wykluczał badanie merytorycznych zarzutów skargi. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oddalił złożoną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego art. 6 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że intencyjny charakter uchwały Rady Gminy Koło z dnia 18 marca 2010 r. zmieniającej uchwałę z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w gminie Koło, bez precyzyjnego oznaczenia granic obszarów, objętych pracami planistycznymi, w szczególności nieczytelną mapką ewidencyjną, nie zawierająca oznaczenia arkusza mapy oraz obrębu geodezyjnego nie narusza interesu prawnego skarżącej, podczas gdy zaniechanie określenia granic obszarów objętych poszczególnymi etapami sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia skarżącej ustalenie, czy należąca do niej nieruchomość będzie objęta poszczególnym etapem prac planistycznych i ewentualne kwestionowanie celowości bądź dopuszczalności uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała nie określa granic obszarów objętych poszczególnymi etapami prac planistycznych (por. § 1 uchwały). Również dołączone do niej załączniki graficzne w postaci kopii map ewidencyjnych są nieczytelne i nie określają dokładnego położenia nieruchomości, co uniemożliwia ustalenie etapu prac planistycznych objętego obszarem, którego zagospodarowanie jest kwestionowane przez skarżącą. Brak jest również danych na temat arkusza mapy oraz obrębu ewidencyjnego działek objętych drugim etapem prac planistycznych. Zdaniem skarżącej intencyjny charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu nie zwalnia Rady Gminy w Kole od obowiązku precyzyjnego oznaczenia granic potencjalnego planu, co wynika z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To samo dotyczy uchwały o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Nieprecyzyjne oznaczenie obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest źródłem niepewności mieszkańców gminy, co do jego faktycznego oddziaływania, a także konieczności podjęcia działań przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ogranicza to możliwość skorzystania przez mieszkańców gminy z ich ustawowych uprawnień uczestnictwa w pracach planistycznych (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy). Niemożliwe jest również ustalenie, czy obszar określony w II etapie prac planistycznych był objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów gminy Koło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna analizowana w granicach art. 183 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedstawiając w kasacji zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ustawy o planowaniu przestrzennym, skarżąca starała się podważyć, chociaż bez odpowiedniego powiązania wskazanych w kasacji przepisów z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące posiadania przez stronę wnoszącą kasację legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Wskazując na normy prawne wymienione w skardze kasacyjnej jej autor wywodził, iż brak precyzyjnego oznaczenia granic obszarów objętych pracami planistycznymi, uniemożliwia mu ocenę, czy należąca do skarżącej nieruchomość będzie objęta którymś etapem prac planistycznych. Ze stanowiska zawartego, więc w samej kasacji wynika, iż skarżąca poddaje w wątpliwość to, czy rzeczywiście posiada interes prawny legitymujący ją do wniesienia rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji skargi, zupełnie przy tym nie dostrzegając tego, iż zgodnie z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym prawo do zaskarżania aktów administracyjnych przysługuje jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zatem to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia tego interesu prawnego, pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt. Trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że tylko sama przynależność do określonej wspólnoty nie może stanowić o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi, co skarżąca zdaje się jednak zupełnie pomijać, stwierdzając, że "nieprecyzyjne oznaczenie obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest źródłem niepewności mieszkańców gminy". Odwołanie się do treści przepisu statuującego prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy), podstaw podjęcia i elementów tzw. uchwały intencyjnej (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy), czy też zupełnie nie związanych z przedmiotem niniejszej sprawy do czynności, jakie są podejmowane po podjęciu tej uchwały (art. 17 ustawy), nie może być podstawą do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżącej. Badanie okoliczności przytoczonych we wniesionej kasacji mogło zostać przeprowadzone dopiero po uprzednim stwierdzeniu posiadania przez stronę wnoszącą kasację legitymacji uprawniającej stronę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Posiadania interesu prawnego w warunkach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała, jak i nie wykazała jego naruszenia. Z tych też przyczyn zarzuty "naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ustawy" o planowaniu przestrzennym uznać trzeba za chybione. Ze wskazanych wyżej względów, wobec nie stwierdzenia przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.