II OSK 1338/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 991/07 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wymeldowanie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 991/07 oddalił skargę B. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wymeldowanie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy T., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek B. H. z dnia [...] czerwca 2007r. o wymeldowanie z pobytu stałego byłej żony E. H. i jej obecnego konkubenta Z. K. z lokalu mieszkalnego położonego w T. ul. [...] oraz o zabezpieczenie tego mieszkania dzieciom E., M. i G. H. Jak ustalił organ, wskazany lokal należy do zasobów Zarządu Budynków Komunalnych w T. i został przydzielony wyłącznie E. H. na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] stycznia 2004 r. B. H. w dniu [...] października 2001 r. zrzekł się prawa do tego lokalu. Małżeństwo E. i B. H. w maju 2002 r. zostało rozwiązane przez rozwód. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że B. H. nie ma legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Nie posiada on tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, nie ma więc przymiotu strony w sprawie i nie może zatem żądać wymeldowania E. H. i jej konkubenta. Z tych względów, organ I instancji uznał, że postępowanie administracyjne jest od początku bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji B. H. podniósł, że była żona nie opłaca czynszu za wynajmowany lokal, nadużywa alkoholu, źle opiekowała się dziećmi i dlatego dzieci obecnie przebywają w placówkach opiekuńczych, zaś konkubent matki niestosownie zachowywał się wobec córki odwołującego się. B. H. pragnie mieszkanie zabezpieczyć dla dzieci. Zaprzeczył, że nie posiada tytułu do lokalu wskazując, że Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. anulował jego wymeldowanie z dnia [...] maja 2002 z lokalu przy ul. [...], a także anulował zameldowanie w lokalu przy ul. [...]. Tym samym Burmistrz Miasta i Gminy T. przywrócił mu stałe miejsce zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały od [...] marca 1996 r., zatem posiada tytuł prawny do lokalu, którego był najemcą od marca 1996 r. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazał organ, z treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobowych wynika, że w świetle przepisów tej ustawy, osoba posiada interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, tylko wówczas, gdy dysponuje tytułem prawnym do lokalu. Wojewoda podzielił w całości argumentację powyższego ustalenia i uznał za bezsporne, że B. H. nie posiadał legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania i nie ma przymiotu strony. Nie mógł zatem żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, które od początku było bezprzedmiotowe. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że skoro postępowanie było prowadzone na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie, a więc było bezprzedmiotowe, dlatego stosownie do art. 105 § 1 Kpa należało to postępowanie umorzyć. B. H. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, uzupełnionej pismami z dnia [...] października 2007 r. i [...] maja 2007 r., wniósł "o przywrócenie mu prawa do lokalu przy ul. [...] w T. tj. zawarcia z nim umowy najmu z jednoczesnym rozwiązaniem umowy najmu na ten lokal zawartej z E. H. oraz o nadanie dalszego biegu wnioskowi o wymeldowanie E. H. i Z. K.". W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty wskazane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008r. oddalił skargę B. H. W uzasadnieniu Sąd podał, że wobec zawartego w skardze wniosku, niezbędnym okazało się wyjaśnienie, że wynikający z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zakres kompetencji sądów administracyjnych nie pozwala sądowi na zastąpieniu właściwych w sprawie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzygnięciu spraw należących do ich właściwości, Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji w zakresie określonym w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organów wskazując, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa jest podmiot, któremu w danym postępowaniu służy interes prawny. O tym zaś, czy interes ma charakter prawny decyduje treść przepisów prawa materialnego, jako, że interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej oraz, że interes prawny musi mieć charakter obiektywny, co oznacza, że o jego istnieniu nie decyduje przekonanie zainteresowanego ale ocena ustawodawcy. Interes prawny nie istnieje w sytuacji, gdy brak jest bezpośredniego wpływu sprawy, będącej przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego na sferę prawną danego podmiotu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa może wynikać nie tylko z prawa administracyjnego, ale również z przepisów prawa cywilnego. W postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie a więc toczącym się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), interes prawny wnioskodawcy wywodzi się najczęściej z przysługującego mu prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym tj. prawa własności, użytkowania wieczystego, spółdzielczych praw do lokalu, często również z praw o charakterze zobowiązaniowym, głównie prawa najmu lokalu. W każdym przypadku przy ocenie istnienia tego interesu po stronie podmiotu, który występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania innej osoby należy jednak wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności konkretnej sprawy i rozważyć, jakie uprawnienia do nieruchomości mogą temu podmiotowi przysługiwać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r. II OSK 106/06, LEX nr 319423). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy, przedmiotowy lokal należący do zasobów Zarządu Budynków Komunalnych w T. został przydzielony wyłącznie E. H. na podstawie umowy najmu z dnia [...] stycznia 2004 r., z której bezspornie wynika, że od tego dnia tytuł prawny do lokalu posiada tylko E. H. W sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, że w okresie poprzedzającym zawarcie tej umowy, skarżący był współnajemcą przedmiotowego lokalu i zrzekł się tytułu prawnego do lokalu. Sąd uznał, że wobec powyższych ustaleń aktualne wywody skarżącego, który w związku z ustaleniem, że w dacie orzekania nie posiadał on tytułu prawnego do lokalu, powołał się na okoliczności zmierzające post factum do cofnięcia uprzedniego oświadczenia woli, są na gruncie rozpoznawanej sprawy bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ostatecznej decyzji. Nie jest przy tym uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie wad oświadczenia woli, w tej kwestii bowiem właściwy jest sąd powszechny. Również organy administracji publicznej orzekające w przedmiocie wymeldowania, nie są właściwe do orzekania w kwestii skuteczności zawarcia cywilnoprawnej umowy najmu. W ocenie Sądu, nie narusza zatem prawa ustalenie, że skarżący nie posiada przymiotu strony, albowiem nie ma tytułu prawnego do wskazanego lokalu i nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, z postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2007 r., [...], nie wynika, że skarżący jest zameldowany na pobyt stały w powyższym lokalu. Z treści tego postanowienie wynika jedynie, że Wojewoda przekazał według właściwości Burmistrzowi Miasta i Gminy T. wniosek skarżącego "o anulowanie czynności materialno-technicznej polegającej na jego wymeldowaniu w dniu [...] maja 2002 r. z adres ul. [...] w T. oraz o zameldowaniu w dniu [...] czerwca 2003 r. na pobyt stały pod adresem ul. [...] w T.". Skoro więc postępowanie o wymeldowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie posiadającej przymiotu strony do żądania wszczęcia takiego postępowania, to - w ocenie Sądu - zgodna z prawem jest decyzja o umorzeniu postępowania stosowanie do art. 105 § 1 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. H., reprezentowany przez adwokata podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracyjnych co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Sąd nie wziął pod uwagę, iż organy te odmówiły rozważenia istotnej części zarzutów podniesionych przez skarżącego, to jest zarzutu uzyskania od niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do lokalu przy ulicy [...] podstępem. Sąd nie wziął nadto pod uwagę tego, iż organy zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie, mimo ponawianych wniosków skarżącego o rozpatrzenie jego sprawy także z uwzględnieniem okoliczności rozwiązania umowy najmu wiążącej skarżącego z Zarządem Budynków Komunalnych w T. Istotne jest także, iż Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie, bez uzasadnionej przyczyny, tylko na części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż przekonanie Sądu o braku po stronie skarżącego zameldowania w przedmiotowym lokalu zostało oparte jedynie na postanowieniu Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...].03.2007 r., nr [...]. Sąd nie wziął pod uwagę pisma z Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] maja 2008 r., znajdującego się w aktach sprawy, z którego wynika, iż anulowana została czynność polegająca na wymeldowaniu B. H. z mieszkania położonego w T. przy ulicy [...]. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń organów administracji co do stanu faktycznego, spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego rozstrzygnięcia tych organów, dokonanego z naruszeniem przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a ponadto nie spełnia wszystkich wymogów określonych przepisami art. 174 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c pow. ustawy nie został powiązany z jakimikolwiek przepisami proceduralnymi których naruszenie obligowałoby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Żadne przepisy nie zostały też powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mowa jest w nim o tym, że Sąd zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji, nie wziął pod uwagę argumentu skarżącego iż zrzeczenie się praw do lokalu było uzyskane podstępem i że organy zaniechały przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, że oparł się tylko na części materiału dowodowego i nie wziął pod uwagę faktu anulowania czynności wymeldowania B. H. w lokalu przy ul. [...] w T. Te wyjaśnienia, jak już wskazano, nie zostały poparte powołaniem jakichkolwiek naruszonych przepisów i - w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku - nie mogą być uznane za zasadne. Sądy administracyjne są sądami prawa, powołanymi do kontroli zgodności z prawem działania organów administracji publicznej. Nie zastępują organów administracji w merytorycznym załatwianiu spraw, nie mogą też wkraczać w kompetencje innych sądów (w tym cywilnych powołanych m.in. do kontroli prawidłowości umów, także umów najmu i do badania ewentualnej wadliwości oświadczeń woli). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do kwestii "anulowania czynności wymeldowania" postanowieniem Wojewody z dnia [...] marca 2007 r. i wyjaśnił jego treść. Wyjaśnił także, że do badania wad oświadczeń woli właściwy jest sąd powszechny a kontrola zgodności z prawem decyzji jest dokonywana z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a te granice zostały określone w skardze kasacyjnej w sposób niejasny przy czym tej niejasności nie wyjaśnia uzasadnienie. Jako naruszony wskazany został jedynie ogólny przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. który stanowi że sąd -uwzględniając skargę - uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając zatem skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia powołanego przepisu należy wskazać jednocześnie jakie to - konkretne - przepisy postępowania zostały naruszone i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, badając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, nie może domniemywać jakie to przepisy zostały naruszone ani też samodzielnie uzupełniać podstawy kasacyjnej. Z uwagi na powyższe, zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalić. Wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.