II OSK 1344/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1507/04 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1507/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. L. i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia 9 sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek Z. L. postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2001 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 12 października 2001 r. nakładającą na B. i W. P. obowiązek doprowadzenia inwestycji polegającej na modernizacji i przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. S. w J. do stanu zgodnego z uzyskanym pozwoleniem na budowę i umarzającą postępowanie organu I instancji. Przesłanką wydania w postępowaniu zwykłym przez organ decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego była bezprzedmiotowość postępowania, wynikająca z okoliczności, że poprzednio wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. postanowienie z dnia 24 sierpnia 2001 r. wstrzymujące roboty budowlane, zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 31 października 2001 r., zaś postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone. W sprawie zapadł także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2826/01 oddalający skargę na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2001 r. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ocena prawna dokonana przez Sąd w powyższym wyroku wiąże organ także w sprawie rozstrzygniętej kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją. Skoro bowiem nie zaistniały okoliczności obligujące organ nadzoru do wstrzymania robót budowlanych, a odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę nie były istotne, to organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie podkreślając, że kontrolowana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2001 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do sądu złożyła M. L., zarzucając, że dokonana przez inwestorów samowola budowlana polegająca na przebudowie konstrukcji dachu, nadbudowie granicznej ściany szczytowej o ok. 1 metr oraz powiększenie powierzchni użytkowej o ok. 100 m2, stanowi istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną stwierdzając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzorczego, iż w sprawie wiąże ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2004 r. W ocenie Sądu I instancji ocena prawna wyrażona w powyższym orzeczeniu wiąże sąd i organ tylko w sprawie ze skargi na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2001 r. Sąd przypomniał, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ bezzasadnie uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził też, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 15 marca 1985 r., III SA 47/85, GAP 13/86). Dodatkowo Sąd I instancji nie podzielił stanowiska WSA w Rzeszowie, iż odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę polegające na zmianie konstrukcji dachu i namurowaniu ścian mają charakter nieistotny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli uczestnicy postępowania W. i B. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi M. L., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego i ich niewłaściwe zastosowanie, w związku z tym – błędną wykładnię art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika na jakiej podstawie i z jakich powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a. oraz naruszenia interesu strony skarżącej. Sąd posłużył się w uzasadnieniu ogólnikami, a mimo przywołania tezy wyroku NSA, nie wskazał konkretnie na czym polegało rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez organ. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że skoro w niniejszej sprawie wydane w trybie art. 50 Prawa budowlanego postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zostało uchylone, to brak było podstawy prawnej i faktycznej do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Słusznie zatem organ administracji uznał, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest wiążąca również w postępowaniu, którego dotyczy skarga. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swych orzeczeń przesądził bowiem, że art. 51 Prawa budowlanego wyraźnie nawiązuje do treści zawartej w art. 50 ustawy i w sposób nie budzący wątpliwości przesądza, że wydawane na jego podstawie decyzje zapadają w tym samym postępowaniu, w którym czynności związane z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowią jego początkowy etap (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 303/97). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W związku ze sposobem jej zredagowania koniecznym staje się przypomnienie, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie sądu granicami skargi kasacyjnej pociąga za sobą konieczność prawidłowego określenia ich w samej skardze. Stosownie do treści art. 174 cyt. ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania o ile uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w związku z art. 105 K.p.a. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zauważyć w związku z powyższym należy, że kwestionowanym wyrokiem uchylone zostały decyzje organów wydane w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest odrębnym postępowaniem, którego celem jest wyjaśnienie czy kontrolowana w tym trybie decyzja nie została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Tak więc w ww. postępowaniu sprawa nie jest ponownie rozpoznawana. Kontrolowane decyzje są wyłącznie badane pod względem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W niniejszej sprawie kontroli takiej poddana została decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2001 r. Wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchyliła ona decyzje organu I instancji i umorzyła postępowanie przed tym organem. Podstawową zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią było wyjaśnienie czy decyzja ta narusza wskazany wyżej przepis i czy naruszenie to ma charakter rażący. Odmawiając stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji organy nadzoru przyjęły, iż istniały podstawy uzasadniające umorzenie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego z uwagi na wcześniejsze uchylenie przez ten sam organ postanowienia o wstrzymaniu robót, a także związanie organów oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w kwestii istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Poglądu tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uważając, iż kontrolowana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 decyzja umarzająca postępowanie w sprawie narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i to w stopniu rażącym. Przedstawione wyżej stanowisko sądu nie zostało skutecznie zakwestionowane podniesionymi w skardze zarzutami. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wskazują przede wszystkim na naruszenie przez sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zauważyć w związku z powyższym należy, że z uwagi na rozpoznawanie niniejszej sprawy w trybie art. 156 § 1 K.p.a. wymienione wyżej przepisy Prawa budowlanego nie były przez sąd a także przez organy stosowane. Dodać również należy, że autor skargi kasacyjnej wskazując ww. przepisy ograniczył się jedynie do podania numerów artykułów, podczas gdy każdy z nich składa się z ustępów i punktów, w których regulowane są odrębne kwestie. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego jakiego przepisu dotyczy zarzut skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd art. 105 § 1 K.p.a. należy zauważyć, że wprawdzie przepis ten nie stanowił bezpośrednio podstawy prawnej kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji jednakże z uwagi na fakt, że art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, należy poszukiwać ich w treści art. 105 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Podzielić należy stanowisko sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w okolicznościach faktycznych i prawnych istniejących w chwili wydawania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji (tj. 6 grudnia 2001 r.) brak było podstaw do przyjęcia, iż prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Tak więc organ II instancji zobowiązany jest wydać decyzję zgodnie z art. 138 K.p.a., to jest po dokonaniu merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 12 października 2001 r. było zobowiązanie inwestora B. i W. P. do doprowadzenia modernizacji i przebudowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Poprzedzona ona została wydaniem w dniu 14 sierpnia 2001 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które następnie zostało przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylone postanowieniem z dnia 31 października 2001 r. Postanowienie to w chwili wydania kontrolowanej decyzji było nieprawomocne ponieważ wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższa okoliczność jest jednak bez znaczenia skoro przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zezwala na nakładanie obowiązków wymienionych w ust. 1-3 art. 51 również w sytuacji gdy roboty zostały wykonane a zatem nie zachodziła potrzeba wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót. Uchylenie postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych może nastąpić z różnych przyczyn i jako takie nie może stanowić wystarczającej przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wszczęte w okresie ważności tego postanowienia postępowanie, którego celem jest doprowadzenie wykonywanych czy też wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie staje się już tylko z tej przyczyny bezprzedmiotowe. O ile po rozpatrzeniu odwołania i ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy uzna, iż nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1, 2 Prawa budowlanego stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 może uchylić zaskarżoną decyzję i odstąpić od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 – orzekając w ten sposób co do istoty sprawy. Już tylko ubocznie należy zauważy, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2004 r. nie mogła wiązać organu wydającego kontrolowaną decyzję ponieważ wymieniony wyżej wyrok zapadł 4 lata później. Reasumując uznać należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieusprawiedliwione, nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji uwzględniający skargę. Ponieważ M. L. nie tylko nie wykazała jakie koszty poniosła ale nawet nie sprecyzowała ich wysokości jej żądanie w tym zakresie nie mogło zostać uwzględnione. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.