II OSK 1344/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 627/07 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 627/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa zespołu obiektów sportowych z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...],[...],[...],[...], obręb [...][...] wraz ze zjazdem z działki nr [...], obręb [...][...], przy ul. M. w Krakowie. Skarżący K. H, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi K. H. podnosił, że powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Skarżący wskazywał, że przytoczony przepis nakłada na organ obowiązek sporządzenia wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skarżący podnosił, że przyjęty w analizie architektoniczno – urbanistycznej, obszar analizowany, położony w granicach wyznaczonych trzykrotnością szerokości frontu działki od granic terenu objętego wnioskiem, a nie od granic działki ewidencyjnej objętej wnioskiem nie pozwala na prawidłowe ustalenie czy zachodzą przesłanki udzielenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wymienionej w decyzji inwestycji. Skarżący wskazywał, że twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż obszar ten jest ustalony prawidłowo są błędne. Skarżący podnosił również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez uznanie, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest możliwe ze względu na brak kontynuacji funkcji, parametrów, cech zagospodarowania i wskaźników kształtowania zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosiło o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2006 r. nie naruszają prawa. Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie został spełniony jeden z podstawowych warunków dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy – zabudowania co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na kontynuację funkcji. Sąd wskazał, że dopiero gdy w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej działki zabudowane, w sposób pozwalający na kontynuowanie funkcji, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odmienną kwestią jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o dane zebrane w odniesieniu do całego obszaru analizowanego. Odnośnie zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż jest on niezasadny. Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje całej powierzchni działki, a tylko jej część, to obszar analizowany w rozumieniu § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, wyznaczyć należy odnosząc go do faktycznych granic obszaru objętego wnioskiem, a nie do granic geodezyjnych całej działki – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący K. H., zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru poddawanego analizie, a w konsekwencji uznanie za prawidłową decyzję o warunkach zabudowy, oraz zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że nie zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i ograniczenie przez to wolności zagospodarowania terenu, a także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że w sytuacji w której w obszarze analizowanym brak jest obiektu pozwalającego na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest możliwe określenie takich warunków, co prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności. Skarżący podnosi również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisu art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – "co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 lub c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności podstaw takich nie mają zarzuty naruszenia przywołanych przepisów postępowania, skoro wbrew twierdzeniom skargi Sąd pierwszej instancji postąpił tak jak tego wymaga art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tzn. oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Sąd ten zasadnie przyjął, że orzekające w sprawie organy administracji nie naruszyły zarzucanego im naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Rozpocząć należy od tego, że brak jest podstaw do uznania – jak chce tego strona skarżąca – iż w sytuacji braku zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym ład przestrzenny może być kształtowany dowolnie, skutkując obowiązkiem dopuszczenia na takim obszarze każdej zabudowy. Z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, statuowanej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika coś zgoła odmiennego. Na obszarze pozbawionym zabudowy, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizowanie zabudowy nie jest dopuszczalne, o ile nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ww. ustawy. Niezależnie od tego jak strona wnosząca skargę kasacyjną ocenia przyjęte rozwiązanie, nie tylko zresztą przez polskiego ustawodawcę, to nie ulega wątpliwości, że na obszarze pozbawionym planu można inwestować dopiero wówczas gdy się spełni m.in. warunki, tzw. dobrego sąsiedztwa. I nie zmienia tego faktu powoływanie się w skardze kasacyjnej na orzeczenie sądowe jednego z wojewódzkich sądów administracyjnych. Zapadłe w inne sprawie nie wiąże w sprawie niniejszej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył i zastosował w sprawie zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 jak i art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To właśnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika możliwość ograniczenia prawa własności, które nie jest i nie może być traktowane jako prawo bezwzględne, doznając ustawowych ograniczeń, a jeżeli tak to przez pryzmat regulacji art. 61 ust. 2 pkt 1 należy wykładać pozostałe wyżej przywołane normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zaś zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 26 sierpnia 2003 r. to trzeba podzielić w tej mierze stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozporządzenie to określa wymagania dla nowej zabudowy o ile ta jest na określonym obszarze dopuszczalna i nie może niweczyć ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności, ustanowionych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza przywołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1. Jeżeli tak to rozstrzygające znaczenie w sprawie ma fakt braku spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, jako że w niniejszej sprawie żadna z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana zamierzonym przez inwestora rodzajem zabudowy (obiekty sportowe). To zaś, że obiekty sportowe znajdują się "w pobliżu" na innej działce mającej dostęp z innej drogi publicznej nie jest spełnieniem ww. wymogu ustawowego i nawet traktowanie dobrego sąsiedztwa szeroko, w znaczeniu urbanistycznym, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną, nie daje możliwości uznania, iż przedmiotowy wymóg został w niniejszej sprawie spełniony, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.