II OSK 1347/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowego Nadleśnictwo B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1272/16 o odrzuceniu skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowego Nadleśnictwo B. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powstrzymania się od szczególnego korzystania z wód postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowego Nadleśnictwo B. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do powstrzymania się od szczególnego korzystania z wód. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że działając na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 156 ust. 2 oraz art. 157 ustawy Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) oraz w oparciu o wyniki kontroli gospodarowania wodami w zakresie korzystania z wód cieku [...] (rowu), przebiegającego m.in. przez grunty działek ewidencyjnych nr: [...] oraz utrzymania wód i urządzeń wodnych związanych z tym korzystaniem, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie wydał w dniu [...] sierpnia 2016 r. zarządzenie pokontrolne, zobowiązujące Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. do: 1) powstrzymania się od szczególnego korzystania z wód - w postaci piętrzenia wód cieku [...], przebiegającego m.in. przez grunty działek ewidencyjnych nr: [...], za pomocą: zastawki drewniano-kamiennej o piętrzeniu regulowanym, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] (oznaczonej nr 1 na mapie poglądowej dołączonej do zarządzenia), zastawki drewniano-kamiennej o piętrzeniu regulowanym, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej [...] (oznaczonej nr 2 na dołączonej mapie poglądowej) oraz przepustu piętrzącego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] (oznaczonego nr 3 na mapie poglądowej dołączonej do zarządzenia) - do czasu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na ww. szczególne korzystanie z wód, 2) stopniowego demontażu zamknięć ruchomych, nie powodującego rozmywania koryta poniżej spiętrzenia wody, 3) usunięcia z koryta cieku [...] wszystkich wykrotów, mogących utrudniać przepływ wody na odcinku przebiegu cieku przez grunty działek ewidencyjnych nr: [...], a zwłaszcza wykrotów wskazanych w załączniku nr 1 do niniejszego zarządzenia pokontrolnego, 4) pisemnego powiadomienia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie o realizacji niniejszego zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie zawierało pouczenie, że nie przysługuje od niego odwołanie, a podlega jako akt administracyjny, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie przepisów tej ustawy. Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniosło Nadleśnictwo B., zarzucając mu naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 1c i pkt 13 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 20 - 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520), § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie. W piśmie z dnia 16 listopada 2016 r. strona skarżąca przyznała, iż przed wniesieniem skargi nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Uczyniła to dopiero po otrzymaniu z Sądu wezwania do jego wykazania. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odwołał się do przepisów art. 3 i art. 52 w związku z art. 57 i art. 58 P.p.s.a., konkludując, że będące przedmiotem niniejszej skargi zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Kontrola gospodarowania wodami odbywa się w zakresie i na warunkach określonych w art. 156 – 160 Prawa wodnego. Przepis art. 157 ust. 2 pkt 1 - 4 Prawa wodnego szczegółowo określa uprawnienia kontrolne inspektora, który dokonuje kontroli. W ramach tego postępowania organ nie ma możliwości prowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu, w sprawie niesporne jest, iż strona skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, bowiem przed wniesieniem skargi nie wezwała Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż w zarządzeniu pokontrolnym nie zawarto pełnego pouczenia o warunkach dopuszczalności skargi, Sąd stwierdził, iż z żadnego przepisu taki wymóg nie wynika. Jak następnie zaznaczył Sąd, skarżący jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się określoną działalnością, a zatem wskazanie w pouczeniu przepisu prawa regulującego zasady zaskarżenia wydanego przez organ aktu, uznać należy za wystarczające. W konsekwencji, Sąd nie mógł zastosować art. 52 § 3 P.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzi uchybienie terminu do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona bez wyczerpania trybu wskazanego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce już po wniesieniu skargi. Bezprzedmiotowy był też wniosek strony skarżącej, zawarty w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2016 r. "o przywrócenie terminu do wykonania czynności wskazanych w ww. przepisie". Nie można wnieść skargi przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Analizując instytucję wezwania do naruszenia prawa, którego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu, Sąd stwierdził, że wezwanie to jest konstrukcją postępowania sądowoadministracyjnego, której funkcje nie odpowiadają funkcjom przypisywanym środkom zaskarżenia, służącym realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednak czynność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest czynnością w postępowaniu sądowym, do której odnoszą się przepisy art. 85 – 89 P.p.s.a. i dlatego wniosek skarżącej w tym zakresie nie podlegał rozpoznaniu przez Sąd. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd postanowił na mocy art. 232 ustawy. Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. zatytułowanym "zażalenie" Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśnego Lasy Państwowego Nadleśnictwo B., zaskarżyło powyższe postanowienie, zawierając w nim wniosek o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono "w szczególności naruszenie art. 86 ust. 3, a także art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Jak podkreślono w uzasadnieniu wniesionego "zażalenia" odrzucenie skargi bez uprzedniego rozpoznania wniosku strony skarżącej o przywrócenie terminu było przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 173. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego’’. Ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. to w świetle ww. przepisu winno ono zostać zaskarżone skargą kasacyjną, a nie zażaleniem. Z uwagi jednak na fakt, że w niniejszej sprawie pismo procesowe zostało wniesione przez stronę skarżącą, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika oraz spełnione zostały pozostałe warunki dla skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznający przedmiotowy środek zaskarżenia rozpoznał go jako skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji z dnia 8 marca 2017 r. Jedynie na marginesie wypada stwierdzić, że choć we wnioskach kasacji nie określono czy postanowienie zostało zaskarżone w całości, czy w części, to z zakresu kontrolowanego rozstrzygnięcia, którym przede wszystkim odrzucono skargę, należało przyjąć, że zostało ono zaskarżone w całości. Zwrot stronie uiszczonego wpisu jest bowiem konsekwencją wcześniejszego odrzucenia środka zaskarżenia. Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacją w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na zarządzenie pokontrolne ponieważ nie został spełniony obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Okoliczność ta nie została przy tym w żaden sposób zakwestionowana ani poprzez podniesienie stosownego zarzutu, ani poprzez podważanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zasadniczo już tylko powyższa okoliczność wykluczała możliwość uwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej. Jedyny zarzut, który przedstawia strona skarżąca, to brak rozpoznania jej wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia naruszenia prawa. Ta jednak kwestia– wbrew stronie skarżącej – nie świadczy o przedwczesności odrzucenia niniejszej skargi. Zaznaczyć trzeba, że termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., jest terminem prawa procesowego, zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno być wykorzystywane jak klasyczny środek zaskarżenia, a zatem dopuszczalne jest w drodze analogii stosowanie przepisów o przywróceniu terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt I FPS 5/10 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznanie zatem takiego wniosku należy do kompetencji organu, do którego wezwanie winno być kierowane, nie zaś do Sądu. Natomiast ewentualne przywrócenie terminu do dokonania tej czynności będzie skutkować otwarciem nowego terminu do wniesienia skargi. Stwierdzenie natomiast przez Sąd, że nie miał zastosowania w sprawie art. 52 § 3 P.p.s.a. nie będzie wpływało na ocenę wniosku o przywrócenie terminu. Z tych też przyczyn częściowo zasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., jednakże nie miało to wpływu na wynik postępowania, bowiem odrzucenie skargi w dotychczas zaistniałych okolicznościach było zasadne. Zarzuty kasacji w pozostałym zakresie podlegały oddaleniu jako niezasadne. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.