II SA/Sz 1272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, , Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa B. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powstrzymania się od szczególnego korzystania z wód p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwa B. uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] ([...]) złotych. Działając na podstawie art. 160 ust. 1 pkt. 1, w związku z art. 156 ust. 2 oraz art. 157 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) oraz w oparciu o wyniki kontroli gospodarowania wodami w zakresie korzystania z wód cieku Dopływ z L. (rowu), przebiegającego m.in. przez grunty działek ewidencyjnych nr: [...], w obrębie O., gm. B. oraz utrzymania wód i urządzeń wodnych związanych z tym korzystaniem, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. wydał w dniu [...] r. zarządzenie pokontrolne, zobowiązujące Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. do: 1) powstrzymania się od szczególnego korzystania z wód - w postaci piętrzenia wód cieku Dopływ z L., przebiegającego m.in. przez grunty działek ewidencyjnych nr: [...] w obrębie O., gm. B., za pomocą: zastawki drewniano-kamiennej o piętrzeniu regulowanym, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb O. (oznaczonej nr [...] na mapie poglądowej dołączonej do zarządzenia), zastawki drewniano-kamiennej o piętrzeniu regulowanym, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb O. (oznaczonej nr [...] na dołączonej mapie poglądowej) oraz przepustu piętrzącego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb O. (oznaczonego nr [...] na mapie poglądowej dołączonej do zarządzenia) - do czasu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na ww. szczególne korzystanie z wód, 2) stopniowego demontażu zamknięć ruchomych, nie powodującego rozmywania koryta poniżej spiętrzenia wody, 3) usunięcia z koryta cieku Dopływ z L. wszystkich wykrotów, mogących utrudniać przepływ wody na odcinku przebiegu cieku przez grunty działek ewidencyjnych nr: [...] w obrębie O., gm. B., a zwłaszcza wykrotów wskazanych w załączniku nr 1 do niniejszego zarządzenia pokontrolnego, 4) pisemnego powiadomienia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. o realizacji niniejszego zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie zawierało pouczenie, iż od zarządzenia pokontrolnego wydanego przez Dyrektora RZGW w S. nie przysługuje odwołanie, podlega ono jedynie jako akt administracyjny, o jakim mowa w art. 3§ 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie przepisów tej ustawy. W dniu 28 września 2016 r. Nadleśnictwo B. wniosło na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciło organowi: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne, poprzez zakwalifikowanie gospodarowania wodami z zakresu korzystania z wód cieku Dopływ z L. przebiegającego m.in. przez działki oznaczone nr ew. [...] sytuacji braku występowania w tym zakresie ustawowych przesłanek i nie przedstawienia w tym zakresie jakiegokolwiek udokumentowania ani też uzasadnienia, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 13 ustawy Prawo wodne, poprzez niezakwalifikowanie wymienionego wyżej cieku jako rowu, gdyż jest to de facto sztuczne koryto utworzone w celu regulacji nawodnienia przyległych gruntów, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 - 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 520), a także § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zaniechania ustalenia w ocenie całokształtu sprawy kwalifikacji gruntów na wyżej wskazanych działkach według informacji wynikających z ewidencji gruntów i budynków, - naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności zakwalifikowania przepływającej wody przez ww. działki jako cieku, w sytuacji braku występowania w tym zakresie zarówno formalnych jak i prawnych przesłanek, a w szczególności braku jego wykazania w ewidencji gruntów i budynków. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. (dalej: "RZGW") wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z powodu jej niedopuszczalności ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia w postaci wymaganego przez art. 52 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca w piśmie z dnia 16 listopada 2016 r. przyznała, iż przed wniesieniem skargi nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, uczyniła to dopiero po otrzymaniu z Sądu wezwania do wykazania, iż wezwania takiego dokonała, co nastąpiło w dniu 15 listopada 2016 r. Podniosła jednak, iż uczyniła to bez własnej winy, albowiem pouczenie nie zawierało pełnej informacji, w związku z czym wniosła o przywrócenie terminu do wykonania powyższej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji państwowej, stosując środki określone w tej ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne wymienione w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a., wśród których wymienia się akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Ustawa określa też warunki formalne, które winny być spełnione, aby sąd mógł dokonać merytorycznego rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 52 P.p.s.a. sprawę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpane środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziane w ustawie. Spełnienia przez stronę skarżącą tego wymogu, warunkującego dopuszczalność skargi, sąd zobowiązany jest zatem dokonać w pierwszej kolejności. Zgodnie bowiem z art. 58 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie lub skarga nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 57 P.p.s.a., których braków nie uzupełniono wyznaczonym terminie. Do wymogów formalnych skargi należy również wskazany w art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a. dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4. Art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, iż jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., brzmieniem tego przepisu wprowadzonym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy P.p.s.a. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), Sąd po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi zatem przesłankę dopuszczalności skargi. Będące przedmiotem niniejszej skargi zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2893/12 wraz z orzecznictwem w nim przywołanym, dostępny w CBOSA). Kontrola gospodarowania wodami odbywa się w zakresie i na warunkach określonych w przepisach art. 156-160 ustawy Prawo wodne. Powierzona ona została Prezesowi Krajowego Zarządu, dyrektorom regionalnych zarządów oraz upoważnionym przez nich pracownikom, odpowiednio Krajowego Zarządu i regionalnych zarządów, zwanych "inspektorami" (art. 157 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Przepis art. 157 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy Prawo wodne szczegółowo określa uprawnienia kontrolne inspektora, który dokonuje kontroli. W ramach tego postępowania organ nie ma możliwości prowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Jak zauważył NSA w przywołanym wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 2893/12, z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego strona będzie mogła skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 28/16, LEX nr 2045498). Jak już wyżej wskazano, w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn aniżeli wskazane w pkt 1 - 5a tego przepisu, w tym między innymi, jeżeli nie został spełniony obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż strona skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, bowiem przed wniesieniem skargi nie wezwała Dyrektora RZGW na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, co uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 107/08. LEX nr 1043228). Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż Dyrektor RZGW nie zawarł w wydanym zarządzeniu pokontrolnym pełnego pouczenia o warunkach dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowe zarządzenie, Sąd wskazuje, iż z żadnego przepisu taki wymóg nie wynika. Należy zaznaczyć, że postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym, pełnym postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie wszystkie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działanie organu kontrolnego są ograniczone i ukierunkowane. W ramach tego postępowania nie prowadzi się pełnego postępowania dowodowego (art. 157 ust. 2 pkt 1 - 4 prawa wodnego), a zarządzenie pokontrolne jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Okoliczność ta, przez odesłanie strony do tego przepisu, została stronie wskazana w zawartym w skarżonym zarządzeniu pouczeniu. Skarżący jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się określoną działalnością, regulowaną przepisami prawa, zatem wskazanie w pouczeniu przepisu prawa regulującego zasady zaskarżenia wydanego przez organ aktu, uznać należy za wystarczające. W konsekwencji uznać należało, iż Sąd nie mógł zastosować zawartej w art. 52 § 3 P.p.s.a. dyspozycji, iż po wniesieniu skargi może on uznać, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem uchybienie terminu do wniesienia skargi ale jej wniesienie bez wyczerpania trybu wskazanego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce już po wniesieniu skargi. Bezprzedmiotowy był też wniosek strony skarżącej, zawarty w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2016 r. "o przywrócenie terminu do wykonania czynności wskazanych w ww. przepisie". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. akt I FPS 1/16 stwierdził, iż przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Oznacza to, iż nie można jej wnieść przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Możliwe natomiast byłoby jej rozpoznanie mimo uchybienia terminu do jej wniesienia, bez konieczności przywracania go, w sytuacji gdy sąd uzna, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Należy też mieć na uwadze, iż przewidziane w art. 52 § 3 P.p.s.a., wezwanie do naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego, tzn. nie jest środkiem zaskarżenia w tym postępowaniu, ale formalnym wymogiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który wydał akt lub dokonał kwestionowanej czynności, w związku z zagrożeniem wniesienia przez adresata tego aktu skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest więc konstrukcją postępowania sądowoadministracyjnego, której funkcje nie odpowiadają funkcjom przypisywanym środkom zaskarżenia, służącym realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednak czynność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest czynnością w postępowaniu sądowym, do której odnoszą się przepisy art. 85-89 P.p.s.a., dotyczące przywrócenia terminu, dlatego wniosek skarżącej w tym zakresie nie podlegał rozpoznaniu przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W związku z tym sąd, w oparciu o art. 232 P.p.s.a., postanowił zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi.