II OSK 1350/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk - Kęska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 849/14 w sprawie ze skargi B. S. i W.S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 849/14 (dalej wyrok z 12 marca 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi B. S. i W. S. (dalej inwestorzy albo skarżący), w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej ZWINB) z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.), wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki, w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku zaś w pkt III zasądził od ZWINB solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: W dniu 17 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) przeprowadził oględziny działki nr [...] położonej w U. W trakcie kontroli ustalono, że właścicielem działki jest [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. Na potrzeby dzierżawy działka podzielona została na dziesięć działek oznaczonych numerami od [...] do [...]. Dzierżawcami działki nr [...] do dnia 30 września 2014 r. byli inwestorzy, którzy samowolnie ustawili na niej przyczepę gastronomiczną bez kół i świateł, o wymiarach 5,00 m x 2,40 m, podłączoną do zasilania w energię elektryczną, wodę i odprowadzanie ścieków, zaplecze kuchenne z tzw. płyty obornickiej na utwardzonym terenie na dodatkowej wylewce betonowej, w kształcie litery L o wymiarach 5,40 m x 2,0 m + 2,10 m x 3,0 m, do którego dostawiono barek piwny o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,45 m x 2,85 m, ogółem o łącznej powierzchni 24,08 m2, wiatę konstrukcji drewnianej o powierzchni 94,50 m2, pod którą znajdują się wymienione obiekty. Ponadto organ ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego U. i części obrębów W. i G. – część A, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Ustronie Morskie nr XLIV/306/2010 z dnia 5 listopada 2010 r. dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] przy ul. [...] w U., ustalono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) nakazał inwestorom rozbiórkę obiektu tymczasowego – wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,13 m x 10,35 m, ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. [...] w U. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że na podstawie dodatkowych oględzin i wyjaśnień inwestorów ustalono, że drewniane słupy konstrukcji wiaty mocowane są do podłoża za pomocą stalowych łączników – kotew, które są przytwierdzone do podłoża zabetonowanym prętem. Taki sposób umocowania konstrukcji wiaty do podłoża, zdaniem organu, nie przesądza o jego tzw. trwałym połączeniu z gruntem, ponieważ wiatę można zdemontować, tj. odinstalować od kotew mocujących. W związku z powyższym, konstrukcję drewnianą wiaty organ uznał za tymczasowy obiekt budowlany. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji, inwestorzy złożyli odwołanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ZWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 29 pr.bud. zwalnia budowę niektórych obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, m.in. tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Takie obiekty, zgodnie z art. 30 pr.bud., wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem budowa obiektów tymczasowych, które nie są przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie do 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny obiekt nie został ustawiony na taki okres. Zdaniem organu II instancji, jeżeli obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz, czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Tymczasowym obiektem budowlanym będzie również obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Wiata nietrwale powiązana z gruntem nie mieści się, zdaniem organu, w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 pr.bud., zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego inwestorzy powinni byli uzyskać pozwolenie na jej wybudowanie. Usytuowanie spornej czy wiaty jest również sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na terenie działki nr [...] planu zagospodarowania przestrzennego obr. ew. U. i części obrębów W. i G. - część A, dla którego określono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej. Zatem prawidłowo organ I instancji uznając, że nie został spełniony warunek z art. 48 ust. 2 pr.bud., nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej. Na ww. decyzję ZWINB inwestorzy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, podtrzymał stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok sąd I instancji podkreślił, że wydanie nakazu rozbiórki, poprzedzone powinno być ustaleniem niepodważalnego stanu faktycznego sprawy, w tym ustaleniem charakteru obiektu budowlanego i stwierdzeniem faktu budowy bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dopiero wówczas możliwe jest przejście do etapu legalizacji budowy, tj. zbadania zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy (gdy plan nie obowiązuje) oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniu wydanych decyzji, nie do końca spełniły wymogi dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji. W pisemnych motywach, organ administracji publicznej powinien dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, tj. podaniem treści tych przepisów. Wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego organ, rozstrzygając sprawę, zastosował określony przepis. Organy obu instancji przytoczyły szereg przepisów, jednak zawarta w nich ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm zastosowanych, tj. przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną (generalno-abstrakcyjną), która w wyniku tego procesu powinna utworzyć normę jednostkową (indywidualno-konkretną). Efektem tego błędu jest wymienienie wielu definicji obiektu tymczasowego i brak wskazania, która z tych definicji ma zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. wybudowanej wiaty konstrukcji drewnianej. Zdawkowe stwierdzenie, że wybudowany obiekt pozostaje obiektem tymczasowym jest niewystarczające zarówno dla strony, której trudno zrozumieć postępowanie organu - na co wskazuje treść odwołania i skargi, jak i dla sądu, który w tym zakresie nie może ani zastąpić organu, ani dokonać właściwej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. Formułując wiążące wskazania dla organu administracji WSA podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok z 12 marca 2015 r. w całości oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania poprzez obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności: 1) art. 77, 80 k.p.a. przez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na jego podstawie ustalenie stanu faktycznego sprawy, uniemożliwiające ustalenie charakteru obiektu budowlanego, 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że uzasadnienie nie jest wyczerpujące, a rozstrzygnięcie nie znajduje w nim odzwierciedlenia, a przede wszystkim wymienienie wielu definicji obiektu tymczasowego i niewskazanie, która z tych definicji ma zastosowanie do wybudowanej wiaty konstrukcji drewnianej. W konsekwencji stwierdzenie - wybudowany obiekt tymczasowy jest niewystarczający i nie daje możliwości Sądowi dokonania właściwej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 7 stycznia 2017 r. swój pogląd w sprawie przedstawili skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając skargę kasacyjną ZWINB Naczelny Sąd Administracyjny był związany z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. sformułowanymi w środku odwoławczym podstawami, nie stwierdzając z urzędu zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadnionymi okazały się oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, tj. zarówno art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie trafnie zauważył, że sąd I instancji jedynie ogólnikowo zwrócił uwagę na naruszenie przez organ administracji tych przepisów, nie wskazując konkretnych uchybień, które popełnione zostały przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 2014 r. Bezpośrednim tego dowodem jest ogólnikowa forma udzielonych przez sąd wskazań dla organu, które powinien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, poprzez odwołanie się do stwierdzenia, że organ powinien rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie oraz podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony przez organy obu instancji stan faktyczny nie wzbudza wątpliwości. Bezspornym pozostaje, że skarżący samowolnie ustawili na części dzierżawionej przez Nich działki nr [...], położonej w U. wiatę konstrukcji drewnianej o rozpiętości 9,13 m x 10,35 m, która w okresie letnim przykrywana jest plandeką. Łączna powierzchnia jej zabudowy wynosi 94,50 m2. Skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę powyżej wskazanego obiektu budowlanego, który został przez organy obu instancji w prawidłowy sposób zaliczony do kategorii obiektów tymczasowych, w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr.bud. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 29 w zw. z art. 30 pr.bud. przyjął zgodnie z prawem, że drewniana wiata, nie połączona trwale z gruntem, ustawiona na okres powyżej 120 dni powinna była zostać wybudowana w oparciu o wcześniej uzyskane pozwolenie na budowę. Wydanie takiej decyzji nie byłoby jednak możliwe w zaistniałym stanie faktycznym, ponieważ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego U. i części obrębów W. i G. - część A, uchwalonego przez Radę Gminy Ustronie Morskie z 5 listopada 2010 r., nr XLIV/306/2010, ustalony został zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej, obejmujący działkę nr [...], położoną przy ul. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ w decyzji z [...] czerwca 2014 r. nie poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wybudowany obiekt jest obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr.bud. Za wyeliminowaniem z obrotu prawnego tej decyzji nie mogło także przemawiać spostrzeżenie, że pozostaje ona niezrozumiała dla skarżących bez wskazania, w logicznym rozumowaniu organu, konkretnych błędów oraz w dokonaniu wykładni przepisów pr.bud. znajdujących zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze niesporny stan faktyczny oraz prawny sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały w niej podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. Z tego powodu w I pkt wyroku Sąd uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę uznając, że decyzja z [...] czerwca 2014 r. nie narusza prawa (art. 151 p.p.s.a.). W pkt II Sąd, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.