II OSK 1362/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o. o. w P. - Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 442/07 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o. o. w P. - Oddział w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 442/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółki z o.o. "[...]" w P. Oddziału w S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., zn [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że: Pismem z dnia 20 grudnia 2004 r. Spółka z o.o. "[...]" wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce [...] przy ul. [...] w Olsztynie. Postanowieniem Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2005 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji do dnia 20 stycznia 2005 r., m.in. poprzez uzyskanie uzgodnienia z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w Olsztynie inwentaryzacji zieleni i projektu gospodarki szatą roślinną i uzgodnień przyłączenia projektowanych instalacji do sieci miejskich - kanalizacji deszczowej, wodnokanalizacyjnej i gazowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezydent Miasta Olsztyna odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wskazując, że stwierdzonych nieprawidłowości nie usunięto w wyznaczonym terminie. Wojewoda Warmińsko-Mazurski po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek inwestora stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2005 r., stwierdzając, iż niemożność uzupełnienia dokumentacji w wyznaczonym terminie nie daje organowi legitymacji do jego przesunięcia, Spółka może jednak wystąpić z nowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że organ nie rozpatrzył całości akt sprawy i nie uzasadnił właściwie, na jakiej podstawie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2005 r. Ponadto nałożone postanowieniem Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2005 r. obowiązki uzgodnienia inwestycji ze służbami ochrony środowiska nie wynikały z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2002 r., a termin wyznaczony do usunięcia tego braku wniosku budzi wątpliwości. Wobec powyższego Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2005 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga Spółki "[...]" na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2006 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 150/06. Prezydent Miasta Olsztyna decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowany obiekt handlowy nie spełnia wymogów nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie może być zrealizowany. Inwestycja wymaga wydania nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o nowy stan prawny. Ponadto organ zauważył, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w ostatnim dniu ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a dołączony projekt nie zawierał wymaganych dokumentów, był w fazie projektowania. Wady projektu w zasadzie sprowadzały się do konieczności opracowania nowej dokumentacji technicznej. Wyznaczony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. termin był wystarczający do usunięcia nieprawidłowości, ale nie do opracowania nowego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski po rozpatrzeniu odwołania inwestora, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] lipca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że powoływanie się przez organ I instancji na postanowienie z dnia [...] stycznia 2005 r., w sytuacji, gdy uchylona została decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2005 r. jest sprzeczne z prawem budowlanym, a organ miał obowiązek przeprowadzić analizę akt sprawy zgodnie ze stanem prawnym aktualnym na dzień orzekania, rozpoznać wniosek inwestora bez odnoszenia się do wydanych poprzednio decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Prezydent Miasta Olsztyna nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości dokumentacji, wskazując, iż projekt nie spełnia wymogu określonego w pkt 3 ust. 5 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...], a warunki przyłączenia do sieci gazowej urządzeń i instalacji gazowych obiektu utraciły swoją ważność w dniu 26 listopada 2005 r. i wymagają aktualizacji. Nieprawidłowości występujące w dokumentacji należy usunąć w terminie do dnia 7 listopada 2006 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta Olsztyna odmówił po raz kolejny zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, stwierdzając, że braki w dokumentacji nie zostały uzupełnione w terminie wyznaczonym w postanowieniu z dnia [...] października 2006 r. Ponadto organ zauważył, że projektowany obiekt nie spełnia wymogów decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wydanej w oparciu o nieobowiązujący już stan prawny), jak i obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego nie może być zatwierdzony i zrealizowany w proponowanej przez inwestora formie obiekt. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, w którym podniesiono, że organ nie ma prawa ingerencji w projekt budowlany, a inwestor spełnił wymagania prawa w dniu składania wniosku, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej, jednak organ ma obowiązek uwzględnienia stanu prawnego zaistniałego od dnia orzeczenia w zakresie ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek w tym zakresie był już przedmiotem zakwestionowania przez organ odwoławczy w decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2005 r. Ponadto organ wskazał, że zasadne było zobowiązanie wnioskodawcy do uaktualnienia warunków podłączenia do sieci gazowej i instalacji gazowych projektowanego obiektu. Niespełnienie obowiązku wyznaczonego postanowieniem Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] października 2006 r. upoważniało organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W skardze do WSA w Olsztynie na powyższą decyzję Spółka "[...]" podniosła, iż inwestor w dniu składania pierwszego wniosku posiadał wszystkie niezbędne dokumenty, a uzgodnienia straciły moc z wyłącznej winy organów. Ponadto kwestia uzgodnień jest poboczna, w sytuacji, gdy wykonanie przyłączy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, a warunki techniczne przyłączenia obiektu nie uległy zmianie. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 442/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że organowi odwoławczemu nie wolno było zamieścić zapisu, iż okoliczność, na której podstawie organ utrzymał w mocy decyzję negatywną dla inwestora, była już uzasadniona w innej decyzji, tym bardziej, że decyzja ta została wyeliminowana wskutek stwierdzenia jej nieważności. Niemniej jednak Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego pozostaje ważna, czego nie zmienia fakt, iż wydana w sprawie decyzja powtarzała zapis, następnie zmienionego art. 4 Prawa budowlanego. Inwestor zobowiązany był zatem do dostosowania projektu do wymogów określonych decyzją. Ponadto Sąd stwierdził, iż zasadnie organy badały kompletność projektu budowlanego na dzień wydania decyzji i prawidłowo nałożono na inwestora obowiązek aktualizacji warunków przyłączenia obiektu do sieci, stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tego względu Sąd uznał, że skargę należało oddalić, pomimo iż stanowisko organu co do skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było błędne. W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Spółkę "[...]" powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na jego błędnej wykładni, która doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania, przy czym błędna wykładnia miała bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie Sądu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na nieuchyleniu decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., pomimo tego iż w decyzji tej naruszono przepisy prawa materialnego (art. 35 Prawa budowlanego), które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że strona nie była zobowiązana do uzupełnienia wniosku, gdyż złożyła kompletny wniosek, który odpowiadał wszystkim wymaganiom przewidzianym przez Prawo budowlane. Fakt, iż wniosek ten został rozpoznany po upływie ok. 700 dni w żaden sposób nie był zawiniony przez inwestora. Nawet gdyby przyjąć, iż strona była zobowiązana do uzupełnienia wniosku, to Sąd powinien zbadać, czy strona w zakreślonym terminie mogła wykonać nałożone obowiązki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji, podobnie jak przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest kwestia ustalenia winy, co wielokrotnie podnosi się w skardze kasacyjnej, lecz sprawdzenie legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd I instancji w tym przypadku kontrolował decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., a nie wcześniej w tej sprawie wydane decyzje, które nie były przez inwestora zaskarżane do sądu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2006 r., II SA/Ol 150/06 oddalającego skargę inwestora Spółka z o.o. "[...]", również nie wniosła skargi kasacyjnej, na skutek czego wyrok ten stał się prawomocny. Jeżeli inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w ostatnim dniu ważności decyzji o warunkach zabudowy, to uczynił to na własne ryzyko i nie może obciążać winą za dalsze tego skutki organu. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę powinien być kompletny, a ewentualne braki w tym zakresie powinny być usunięte w terminie określonym przez organ (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), przy czym zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. termin ten powinien wynosić siedem dni, a po bezskutecznym upływie tego terminu organ wydaje decyzję odmowną. Bezspornym w sprawie jest, że inwestor w wyznaczonym terminie nie wykonał obowiązku nałożonego na niego postanowieniem Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] października 2006 r., co dawało podstawę do wydania decyzji odmownej. Błędny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż "strona nie była zobowiązana do uzupełniania wniosku, gdyż złożyła ona kompletny wniosek", ponieważ przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nie oceniano kompletności wniosku złożonego w dniu 20 grudnia 2004 r. lecz kompletność tego wniosku na dzień wydania ww. decyzji i czy inwestor wykonał w terminie nałożony na niego obowiązek postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w świetle argumentacji skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony, gdyż nie wykazano na czym by miała polegać jego błędna wykładnia ww. przepisu. Skoro zaskarżonym wyrokiem nie naruszono przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego to tym samym Sąd nie naruszył również przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Nie jest też prawdą, że wniosek inwestora w tej sprawie został rozpoznany dopiero "po upływie około 700 dni", jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, bowiem wniosek z dnia 20 grudnia 2004 r. został po raz pierwszy rozpatrzony przez Prezydenta Miasta Olsztyna już w dniu [...] stycznia 2005 r. Gołosłowne też całkowicie, bez żadnego uzasadnienia jest twierdzenie, że "decyzje zarówno Prezydenta Miasta Olsztyna jak i Wojewody Pomorskiego winny zostać uchylone z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania w szczególności zasad ogólnych wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, 12 k.p.a." Po pierwsze należy zauważyć, że Wojewoda Pomorski w tej sprawie nie wydawał decyzji, a po drugie, aby uznać powyższy zarzut za uzasadniony, należało wykazać na czym rażące naruszenie ww. przepisów polega. Na marginesie też należy zauważyć, że skarżony wyrok o sygnaturze akt II SA/Ol 442/07 został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w dniu 8 maja 2007 r., a nie jak w skardze kasacyjnej błędnie wskazano "4 czerwca 2007 r." Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.