II OSK 1366/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2648/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji w terminie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2648/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 14 czerwca 2012 r., a decyzja wydana [...] września 2012 r. Postępowanie trwało więc 105 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 24 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 15 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji przez Starostę O., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., tj. okres od 2 sierpnia 2012 r. do 16 sierpnia 2016 r. Ustalono w tym zakresie, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienia przez Starostę O. oraz przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. doręczono organom współdziałającym w wydaniu decyzji przez pracownika organu administracji w dniu 1 sierpnia 2012 r. Natomiast wystąpienie o uzgodnienie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 1 sierpnia 2012 r. i odebrane przez adresata 2 sierpnia 2012 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. decyzję uzgodnił pismem z 6 sierpnia 2012 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 8 sierpnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w O. uzgodnił decyzję postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 10 sierpnia 2012 r. Starosta O. nie zajął stanowiska, wobec czego przyjęto, że uzgodnienie nastąpiło w trybie tak zwanej "milczącej zgody" 16 sierpnia 2012 r. Ustalając okres zwłoki w wydaniu decyzji przyjęto też, że termin 65 dni na załatwienie sprawy uległ przedłużeniu o jeden dzień, gdyż jego ostatni dzień przypadł w niedzielę. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdził, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy terminy wyznaczone na złożenie ewentualnych uwag i wniosków oraz na zapoznanie się z aktami sprawy, a także termin na ewentualne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. z [...] sierpnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji. Uznał, że czynności polegające na zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag w sprawie oraz zawiadomieniu o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji, stanowiły zwykłe czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. Stwierdził także, że do terminów podlegających odliczeniu nie można zaliczyć terminów uostatecznienia się postanowienia uzgadniającego, które jest wykonalne z chwilą doręczenia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków, 7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy oraz 7-dniowy termin na ewentualne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. z [...] sierpnia 2012 r., uzgadniającym projekt decyzji lokalizacyjnej, nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca. Czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem jest uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, przyjmuje się, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jednakże oznacza to jedynie to, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż – jak wynika z akt sprawy – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony. Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi. W związku z tym, w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że uzgodnienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. było dla inwestora pozytywne i nie złożono wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto w rozpoznawanej sprawie faza postępowania dotycząca uzgodnienia projektu decyzji zakończyła się 16 sierpnia 2012 r., kiedy to nastąpiło dorozumiane uzgodnienie projektu decyzji ze Starostą O. Mimo tego decyzja została wydana dopiero [...] września 2012 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie, aczkolwiek z częściowo wadliwym uzasadnieniem, przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły okresu na odwołanie się od postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są zatem zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.