II OSK 1368/17

Dnia 9 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2851/16 w sprawie ze skargi H. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2851/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. K. i Z. K. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...], na podstawie art. 61a k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. i Z. K. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i M. K. pozwolenia na budowę przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w M. przy ul. [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej z ogrzewaniem. Wojewoda Podkarpacki w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wg projektu zagospodarowania działki nr ew. [...], przyłącze gazowe niskiego ciśnienia zaprojektowano tak, że zarówno włączenie do sieci gazowej, jak i jego usytuowanie znajduje się na działce nr ew. [...] pp. K. od północno-wschodniej strony budynku, natomiast działka pp. K. jest usytuowana od południowo-zachodniej strony budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Organ zaznaczył, że Państwo K. we wniosku nie wykazali naruszenia ww. decyzją ich uzasadnionego interesu prawnego jako właścicieli sąsiedniej działki. Zażalenie na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnieśli H. K. i Z. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z wątpliwościami odnośnie rzeczywistego żądania H. i Z. K., z uwagi na nieprecyzyjną treść pisma z 24 lutego 2011 r., zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wezwał skarżących do wyjaśnienia, czy wniosek obejmuje żądanie wszczęcia postępowania na ich wniosek, czy z urzędu. W odpowiedzi Państwo K. jednoznacznie stwierdzili, że "wniosek z 24 lutego 2011 r., jak również poprzednie (...) kierowane do Wojewody dotyczyły przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym nadzoru, z urzędu (...)". Zdaniem organu odwoławczego, w tej sytuacji, gdy organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a skarżącemu nie przysługuje przymiot strony i nie domaga się wszczęcia postępowania na wniosek, należało udzielić pisemnych wyjaśnień, gdyż brak jest podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego i brak jest środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu do podjęcia takich działań. GINB stwierdził, że z uwagi na brak żądania wszczęcia postępowania "na wniosek", bezprzedmiotowe jest postępowanie organu I instancji, które winno zakończyć się bądź wszczęciem postępowania z urzędu, o ile zachodzą ku temu przesłanki, bądź pisemnym poinformowaniem wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2011 r. do WSA w Warszawie wnieśli H. K. i Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2788/11, uwzględnił skargę H. i Z. K. i uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2011 r. Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2869/12 uchylił powyższy wyrok z dnia 26 lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, podnosząc, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił przedmiot wniosków skarżących, iż chodzi o wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu, a nie na żądanie strony, o czym stanowi art. 157 § 2 k.p.a. NSA nie zgodził się z wykładnią Sądu art. 7, 8 i 9 k.p.a., gdyż obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie może być tak szeroko rozumiany, że organ informuje wnoszącego podanie, wniosek o możliwościach rozstrzygnięcia sprawy, pozostawiając mu wybór formy wszczęcia postępowania. Tym bardziej że na tym etapie postępowania strona nie ma wyboru, gdyż wszczęcie postępowania z urzędu nie zależy od strony, ale od organu (art. 61 § 2 k.p.a.). Nie można więc też w tym przypadku mówić o ewentualnej szkodzie jaką mogła ponieść strona z powodu nieznajomości prawa. Przepisy k.p.a., nie przewidują sformalizowanej formy inicjacji postępowania przez strony, ani żadnego środka zaskarżenia służącego obywatelowi, jeżeli postępowanie zostanie wszczęte przez organ z urzędu. NSA nie zgodził się z poglądem Sądu, że organ "nie dopełnił obowiązku poinformowania skarżących o różnych skutkach żądania wszczęcia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony". Po pierwsze, w świetle art. 61 k.p.a. nie ma czegoś takiego jak "żądanie wszczęcia postępowania z urzędu", jest wszczęcie postępowania "na żądanie strony". Nie mogli więc skarżący być dotknięci negatywnymi następstwami z art. 9 k.p.a., skoro mieli jedynie prawo żądania wszczęcia postępowania na swój wniosek, a nie z urzędu. Po drugie, o skutkach wszczęcia postępowania "na żądanie strony", skarżący zostali poinformowani w postanowieniu Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 kwietnia 2011 r., z którego wynikało, że nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Z czym należy się również zgodzić, gdyż jak wynika z notarialnego upoważnienia (Rep. A Numer [...]) znajdującego się w aktach GINB (k. 4), właścicielką działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] jest na podstawie umowy darowizny z [...] listopada 2001 r. K. K., córka Z. i H.. W powyższym "upoważnieniu" K. K. ustanowiła swoim pełnomocnikiem w sprawach dotyczących działki nr [...] matkę H. K. W wypisie z rejestru gruntów z dnia 22 sierpnia 2006 r. K. K. również figuruje jako właścicielka działki nr [...]. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1016/14 oddalił skargę H. i Z. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 68/15 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Następnie po ponownym rozpoznaniu skargi H. K. i Z. K. zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2851/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że związany był wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 68/15 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2869/12. Związanie Sądu w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2869/12 – podkreślenia wymaga na wstępie, iż według ustaleń organu, wyjaśniając treść pisma z dnia 24 lutego 2011 r. zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący wskazali jednoznacznie, że powyższy wniosek, jak i poprzednie dotyczyły przeprowadzenia postępowania w trybie nadzorczym z urzędu. Dlatego też, jak zaznaczono w ww. wyroku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają formy wszczęcia postępowania na wniosek strony, jak również środka zaskarżenia w przypadku wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Nie można zatem żądać wszczęcia postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie o skutkach wszczęcia postępowania "na żądanie strony", skarżący zostali powiadomieni w postanowieniu Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., z którego wynikało, że nie przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, bowiem z notarialnego upoważnienia (Rep. A Nr [...]) wynika, że właścicielką działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] jest na podstawie umowy darowizny z [...] listopada 2001 r. K. K., córka skarżących. Z powyższego upoważnienia wynika również, iż K. K. ustanowiła swoim pełnomocnikiem w sprawach dotyczących działki nr [...] matkę H. K. Podobnie, K. K. wymieniona jest w wypisie z rejestru gruntów z dnia 22 sierpnia 2006 r. (k. 4a) jako właścicielka działki nr [...]. Wobec powyższego, skoro H. i Z. K. nie domagali się od organu wszczęcia postępowania z urzędu, to zdaniem Sądu pismo skarżących z dnia 24 lutego 2011 r. winno stanowić tylko informację o ewentualnej konieczności zbadania z urzędu decyzji pozwalającej na budowę przyłącza. W konsekwencji, nie było również podstaw do wydania postanowienia, w trybie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak wniosku. Na pismo z dnia 24 lutego 2011 r. organ winien udzielić wyłącznie pisemnej odpowiedzi. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. wnieśli H. K. i Z. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które: 1. nie zawiera wskazania okoliczności faktycznych ustalonych w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji co do charakteru pisma skarżących z 24 lutego 2011 r.; 2. nie zawiera oceny prawnej, tj. określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia skutkującej uchyleniem przez Sąd I instancji postanowienia GINB z dnia [...] września 2011 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku przez NSA i nie pozwala na określenie przez strony i przez Sąd II instancji, jakie okoliczności faktyczne zostały ustalone w sprawie przez Sąd I instancji oraz toku rozumowania przyjętego przez Sąd I instancji skutkującego wydaniem wyroku uchylającego postanowienie organu odwoławczego Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna zasadnie wskazuje na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak nie uzasadnia to żądania uchylenia tego wyroku i przekazania po raz kolejny sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, mając na uwadze wcześniejsze rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., II OSK 2869/12 oraz z dnia 1 grudnia 2016 r., II OSK 68/15. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. Sąd co prawda powołuje się na ww. wyroki i na związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednak ostateczne rozstrzygnięcie uchylające zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] września 2011 r. oraz postanowienie je poprzedzające, są niezgodne z wytyczna ustawodawcy zawartą w art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. WSA w Warszawie orzekając w tej sprawie po raz trzeci był zobligowany na podstawie art. 190 p.p.s.a. do zastosowania takiej wykładni prawa, jaka została dokonana w wyroku NSA z 25 kwietnia 2014 r., II OSK 2869/12, do którego to wyroku odwołuje się w uzasadnieniu. Z powyższego wyroku NSA jednoznacznie wynika, że postanowienie GINB z dnia [...] września 2011 r. jest zgodne z prawem, zatem skarga na to postanowienie nie jest uzasadniona, bowiem z pism H. i Z. K. z dnia 24 lutego 2011 r. i 31 sierpnia 2011 r. jednoznacznie wynika, że wnioskowali oni o "przeprowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym nadzoru z urzędu". W takiej sytuacji skarżący nie mieli skutecznego środka prawnego mogącego spowodować wszczęcie postępowania z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] lipca 1999 r., gdyż o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje wyłącznie właściwy organ, co wyjaśniono obszernie w postanowieniu GINB z [...] września 2011 r. i w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. Pełnomocnik skarżących wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu powinien skierować do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.