II OSK 1369/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1200/11 w sprawie ze skargi L.R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi L.R. (dalej jako "skarżąca"), uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, a także poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 87, poz. 395 ze zm. – dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza wysiedlenie strony w okresie okupacji z miejsca stałego zamieszkania do miejscowości Zawadów. Nie potwierdza jednak wykonywania pracy przymusowej (z nakazu niemieckich władz okupacyjnych), której niepodjęcie groziło sankcjami karnymi. Matka i dziadkowie skarżącej pracowali na rzecz właściciela nieruchomości, w której mieszkali. Praca ta wynikała wobec tego nie z przymusu administracyjnego, lecz z konieczności przeżycia w trudnych, niekiedy tragicznych warunkach okupacji i miała na celu otrzymanie wyżywienia bądź kartek na żywność, deputatów w naturze czy też wynagrodzenia na zaspokojenie minimalnych potrzeb żywnościowych, ubezpieczenia. Wykonywana praca miała zatem charakter ekonomiczny, a nie, jak wymaga tego przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, charakter przymusowy. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2011 r. Organ wyjaśnił, że jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Archiwum Państwowe w Łodzi Oddział w Sieradzu z 14 lipca 2011 r. oraz ankiety skierowanej do Biura Dowodów Osobistych z 16 czerwca 1955 r., skarżąca z całą rodziną została wysiedlona w czerwcu 1941 r. z rodzinnej miejscowości Bobrowniki do miejscowości Zawadów, z uwagi na to, że władze okupacyjne zamierzały wybudować w Bobrownikach poligon wojskowy. Matka i dziadek wnioskodawczyni pracowali u właściciela nieruchomości, u którego mieszkali, stroną natomiast opiekowała się babcia, która nie pracowała. Skarżąca wraz z babcią zbierały grzyby i jagody w lesie. Zdaniem organu, podnoszona przez stronę okoliczność, jaką była utrata gospodarstwa w miejscowości Bobrowniki była niewątpliwie formą represji. Świadczenie pieniężne przysługuje jednak nie z tytułu wysiedlenia i związanej z tym utraty domu czy gospodarstwa, czy też brakiem możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli bądź ubrań lecz z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Fakt deportacji nie został jednak przez stronę dostatecznie udokumentowany, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania spornego świadczenia. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że skarżąca we wniosku nie wskazała jednoznacznie, że matka jej pracowała przymusowo u gospodarza będącego obywatelem niemieckim, pisząc ogólnikowo "mieszkaliśmy u gospodarza i pracowaliśmy w jego gospodarstwie". Dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona doprecyzowała wcześniejsze oświadczenie wskazując, że matka skarżącej pracowała przymusowo z nakazu władz okupacyjnych na rzecz Niemca. W ocenie Sądu I instancji, "autorytarny" pogląd organu o niespełnieniu przez skarżącą przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia jest przedwczesny, a co za tym idzie bezpodstawny. Sąd I instancji wziął pod uwagę, że organ pomimo spoczywających na nim obowiązków związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego pozostał bierny. W konsekwencji nie zostały wyjaśnione i należycie udokumentowane istotne dla sprawy okoliczności, które mogły mieć zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji podkreślił, że organ wydając negatywną dla strony decyzję, której uzasadnienie jest lakoniczne i dość ogólnikowe, nie dostrzegł potrzeby podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia nieścisłości wynikających ze złożonego przez stronę wniosku, co do miejsca i osoby, na rzecz której matka strony i jej dziadek świadczyli pracę przymusową oraz jej charakteru. W ocenie Sądu I instancji, fakt, że postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, do którego należy dołączyć dokumenty i dowody potwierdzające rodzaj i okres represji nie zwalnia organu z aktywności w dążeniu do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i skompletowania materiału dowodowego. W tym celu organ powinien przesłuchać stronę bądź też wezwać ją do uzupełnienia w wyznaczonym terminie materiału dowodowego chociażby, poprzez złożenie zeznań świadków. Konieczne również było zweryfikowanie twierdzenia skarżącej o istnieniu w miejscowości Zawadów gospodarstwa rolnego pod zarządem obywatela niemieckiego, poprzez zwrócenie się do Archiwum Państwowego o wydanie stosownego zaświadczenia na tą okoliczność. Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien rozważyć i ocenić treść wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniesione w nim okoliczności związane z okresem deportacji i charakterem świadczonej przez jej matkę pracy przymusowej. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenie okoliczności co do warunków pracy, jej organizacji, sposobu kierowania do niej ma istotne znaczenie na gruncie rozpoznawanej sprawy, a sam fakt, że wysiedlenie z rodzinnej miejscowości Bobrowniki miało swoją bezpośrednią przyczynę w budowie poligonu wojskowego nie daje wystarczających podstaw do wykluczenia możliwości jednoczesnego skierowania wysiedlanych z tych obszarów rodzin do pracy przymusowej w innych miejscowościach. Sąd I instancji wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien ustalić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne niezbędne do oceny, czy skarżąca spełnia przesłanki przewidziane w art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę stanowią represję w rozumieniu cytowanego przepisu. W ocenie organu, skarżący doznał innego rodzaju represji niż określone w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 1) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone. Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób uznać, że organ rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienia decyzji z [...] września 2011 r. oraz z [...] lipca 2011 r. są lakoniczne i w zasadzie ograniczają się do stwierdzenia, że odmowa przyznania świadczenia pieniężnego uzasadniona została brakiem złożenia w określonym terminie wymaganej dokumentacji. Nie można więc uznać, że organ prawidłowo przeanalizował dokumenty, które złożyła skarżąca, gdyż nawet nie wezwał również strony do ich uzupełnienia. Organ z urzędu nie poczynił ustaleń dotyczących stwierdzenia faktu deportacji (wywiezienia) rodziny skarżącej. Oczywiście to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dokumentów mających potwierdzić okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Nie oznacza to jednak, że organ w takiej sytuacji zwolniony jest z wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obowiązków w zakresie rzetelnego i dokładnego prowadzenia postępowania dowodowego. To organ jest niejako "gospodarzem" postępowania, dysponuje fachową wiedzą w tym zakresie i powinien dbać o zachowanie zasad tego postępowania, bowiem takie obowiązki nakładają na niego przepisy ustawy, przede wszystkim art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ tych warunków nie spełnił, a przeprowadzone postępowanie dowodowe było niepełne. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd I instancji, organ nie dostrzegł potrzeby podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia nieścisłości wynikających ze złożonego przez stronę wniosku, co do miejsca i osoby, na rzecz której matka strony i jej dziadek świadczyli pracę przymusową oraz jej charakteru. Ponadto podzielić należy pogląd, że organ powinien przesłuchać stronę bądź też wezwać ją do uzupełnienia w wyznaczonym terminie materiału dowodowego chociażby, poprzez złożenie zeznań świadków. Błędnie więc organ powołuje się w skardze na okoliczność, że żaden dowód w przeprowadzonym postępowaniu nie wskazuje, że rodzina skarżącej została skierowana do wykonania pracy przymusowej. Żaden też dowód nie wskazuje, że było inaczej, a jest to efektem uchybień organu w zakresie prowadzenia i oceny postępowania dowodowego. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, uzasadnionym jest zwrócenie się do Archiwum Państwowego w celu uzyskania informacji o majątku, w którym pracowała rodzina skarżącej. O ile poza sporem jest, że majątek ten istniał, o tyle nie można wykluczyć, że informacje posiadane przez archiwum pozwolą uzupełnić materiał dowodowy sprawy w zakresie charakteru pracy świadczonej w tym gospodarstwie. Uchybienia te niewątpliwie stanowią o naruszeniu zasad postępowania, o których stanowi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po drugie, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądziły kwestii zasadności przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Zarzuty stawiane przez Sąd I instancji decyzjom Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych są zarzutami o charakterze procesowym, dotyczącymi przede wszystkim oceny materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja organu nie pozwala jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy praca przymusowa skarżącej odbywała się w warunkach represji, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Stąd też nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Przeciwnie, wykładnia tego przepisu przedstawiona przez Sąd I instancji jest prawidłowa i uwzględnia zarówno brzmienie cytowanego przepisu, jak i rozważania zawarte we wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oczywistym jest, że każda sprawa administracyjna powinna być traktowana indywidualnie, stąd żeby uniknąć zarzutów w tym zakresie konieczne jest między innymi dokonanie przez organ pełnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a następnie przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, ponieważ Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie uzasadnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, czego konsekwencją było prawidłowe uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2 6