II OSK 1374/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 869/12 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 869/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę J. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", w K. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego ustalono w jakich zakładach pracy i na jakich stanowiskach skarżący był zatrudniony w latach 1988-2005. Skarżący był badany w M. Ośrodku Medycyny Pracy w K., który w dniu [...] września 2005 r. wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego. W wyniku odwołania skarżącego i po przeprowadzeniu szeregu badań w dniu [...] grudnia 2009 r. zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego zespołu wibracyjnego. Na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich oraz dokonanej oceny narażenia zawodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zwany dalej "PPIS", w G. w dniu [...] marca 2006 r. wydał decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zespołu wibracyjnego. Decyzją z [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], PWIS w K. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie wyrokiem z 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1024/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzją PWIS oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07. W związku z ww. wyrokiem Trybunału w dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869). Dlatego PPIS w Gorlicach zwrócił się do Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o weryfikację wydanych orzeczeń w sprawie choroby zawodowej skarżącego. M. Ośrodek Medycyny Pracy w K. wydał w dniu 15 stycznia 2010 r. opinię, w której stwierdził, że po przeprowadzeniu ponownej analizy dokumentacji medycznej, uwzględniając kryteria diagnostyczno-orzecznicze zamieszczone w aktualnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r., w całości podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] września 2005 r. Nr [...]. Zmiany w ww. wykazie chorób zawodowych dotyczące określenia patologii w obrębie układu nerwowo-naczyniowego oraz kostno-stawowego kończyn górnych, nie mają wpływu na merytoryczną treść orzeczenia Nr [...], ponieważ zasadniczym powodem nierozpoznania choroby zawodowej – zespołu wibracyjnego było stwierdzenie w wyniku przeprowadzonej diagnostyki braku objawów upoważniających do rozpoznania jakiejkolwiek postaci zespołu wibracyjnego (naczyniowo-nerwowej bądź kostno-stawowej). Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. [...] dnia [...] grudnia 2009 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] zweryfikowane wg ww. rozporządzenia z 2009 r., w którym w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Stwierdzono, że wprowadzone zmiany w przepisach prawa nie mają wpływu na merytoryczną treść orzeczenia. Biorąc powyższe za podstawę orzeczenia, PPIS w G. w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – zespołu wibracyjnego – wymienionego w poz. 22 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do ww. rozporządzenia z 2009 r. w chorób zawodowych. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w konsekwencji czego PWIS decyzją z [...] maja 2010 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na powyższą decyzję J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 762/10, oddalił skargę. PPIS w G., prowadząc od początku postępowanie, podjął czynności w kierunku jednoznacznego określenia istnienia narażenia na wibrację na stanowiskach zajmowanych przez skarżącego. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy PPIS w G. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zespołu wibracyjnego. W odwołaniu skarżący kwestionował ustalenia organu I instancji i domagał się stwierdzenia u niego choroby zawodowej, w postaci zespołu wibracyjnego. Zaskarżoną decyzją [...] PWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w pełni podzielając zawarte tam stanowisko. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności wydane orzeczenia lekarskie i opinie lekarskie oraz brak udokumentowanego narażenia na wibracje miejscową, jako czynnika szkodliwego występującego w środowisku pracy – nie dają podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej w postaci zespołu wibracyjnego wymienionego w poz. 22 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia z 2009 r. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J., domagając się stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji oraz zobowiązania [...] PWIS do "wydania w terminie administracyjnym decyzji stwierdzającej chorobę zawodową – zespół wibracyjny oraz stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie niezgodności z Konstytucją RP rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r.". W odpowiedzi na skargę [...] PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 869/12, oddalając skargę wskazał, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej w istocie nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie jest bowiem jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Tym samym związanie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją informacji zawartych w orzeczeniu. Organ winien bowiem ocenić orzeczenie jako dowód w postępowaniu z zachowaniem kanonów wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2009 r. dokonane w niniejszej sprawie przez organ czynności przed 3 lipca 2009 r. należało uznać za skuteczne. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie kwestiami spornymi było zarówno narażenie na wibracje miejscową, jako czynnika szkodliwego występującego w środowisku pracy, jak i istnienie schorzenia figurującego w wykazie chorób zawodowych. W ocenie Sądu, organy dołożyły wszelkiej staranności celem dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia sprawy, jednak nie stwierdzono istnienia schorzenia wymienionego w poz. 22 rozporządzenia o chorobach zawodowych. Skarżący był badany przez właściwe jednostki służby zdrowia I i II szczebla diagnostyczno-orzeczniczego. Z wydanych orzeczeń lekarskich wynika, że jednostki orzecznicze zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej w poz. 22 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Jednoznacznie nie stwierdzono u skarżącego choroby zawodowej w jakiejkolwiek postaci zespołu wibracyjnego. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły sporządzone na użytek tego postępowania orzeczenia lekarskie za jednoznaczne, spójne i wyczerpujące, opierając na nich swoje rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Ponadto zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie przez organy odmiennych rozstrzygnięć, albowiem organ administracji, nie posiada specjalistycznej wiedzy, która niezbędna jest do rozpoznania chorób zawodowych, a wiedzę taką posiadają uprawnione jednostki diagnostyczno-orzecznicze, wydające w tym zakresie stosowne, przewidziane prawem orzeczenia lekarskie. Wydane w sprawie orzeczenia – mające charakter opinii biegłych – wymykają się ocenie merytorycznej, a podlegają jedynie badaniu pod kątem logiki, spójności oraz prawidłowości uzasadnienia. Konkludując Sąd stwierdził, że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów organ odwoławczy, podobnie jak i organ I instancji poczyniły prawidłowe ustalenia w sprawie i w oparciu o te ustalenia wydały trafne rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (pomocy prawnej) według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności radcy prawnego, które nie zostały uiszczone w żadnej części, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 K.p.a. przez zaniechanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności przez brak dokładnego wyjaśnienia działania czynników szkodliwych występujących w miejscu pracy skarżącego oraz ustalenie stanu faktycznego w zakresie występowania choroby zawodowej na nierzetelnych orzeczeniach lekarskich oraz braku odniesienia się do wskazanego przez skarżącego rodzaju czynnika powodującego chorobę zawodową oraz braku odniesienia się do wskazanego przez skarżącego zakresu badań, których zaniechano w trakcie rozpoznawania sprawy; - art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności brak ustalenia uprawnień osób wydających orzeczenia lekarskie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za błędnie sformułowane i niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarga kasacyjna zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego w sformułowanych zarzutach nie przywołuje żadnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, na podstawie których sądy administracyjne prowadzą postępowanie i wydają orzeczenia. Wbrew sformułowanym zarzutom takimi przepisami nie są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy odnoszą się wyłącznie określenia reguł postępowania przed organami administracyjnymi. Te przepisy wyłącznie mogą stanowić przedmiot oceny sądu administracyjnego, ale tylko w odniesieniu do legalności zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (w tym decyzji administracyjnej). Jeżeli strona dostrzega w tym zakresie jakieś wady w tak dokonanej ocenie przez sąd administracyjny I instancji, to tego rodzaju uchybienia powinna powiązać z konkretnymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Wynika to z tego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być oparta na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A więc nie chodzi tutaj o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, w tym także przepisów K.p.a., stosowanego przez organy administracji publicznej, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może pozostawać z zarzutami naruszenia K.p.a. w sposób pośredni. Oznacza to, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a., jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musi do uznania tego zarzutu za niezasadny (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12; z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14). Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego powiązano wyłącznie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., już chociażby z tej przyczyny tak sformułowane zarzuty należało uznać za niezasadne. Świadczy to o błędnym rozumieniu przez autora skargi kasacyjnej istoty środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę domyślać się o jakie naruszenie prawa procesowego stronie chodziło. Takiej kompetencji Sądu nie można wywieść na podstawie obowiązujących przepisów, a wręcz odwrotnie – sformalizowanie skargi kasacyjnej oznacza, że to na stornie spoczywa właściwe jej skonstruowanie także w zakresie stawianych zarzutów. Niemniej w orzecznictwie sądowym przyjęto, że bez orzeczenia lekarskiego – opinii, bądź sprzecznie z nim, organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Takie stanowisko zostało przedstawione w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje nadal aktualność (sygn. akt OPS 3/02, ONSA 2003/1/4). Przyjęto zatem, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organ powinien zatem ocenić orzeczenie jako dowód w postępowaniu z zachowaniem kanonów wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie w świetle ustalonego stanu faktycznego nie budzi wątpliwości, że skarżący był badany w jednostkach orzeczniczych medycyny pracy – w Małopolskim Ośrodku Medycyny Pracy w Krakowie oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. W spójnych orzeczeniach lekarskich jednostki te stwierdziły jednoznacznie brak podstaw do rozpoznania u skarżącego zespołu wibracyjnego. Ponowna analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów nie doprowadziła ww. jednostki orzecznicze do zmiany wydanych w tej sprawie orzeczeń. Ponadto w sprawie uwzględnione zostały zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym: opinie lekarskie, badania pomocnicze, ale też wzięto pod uwagę czynniki występujące w miejscach pracy skarżącego. Skarżący natomiast nie podważył tych badań, tym bardziej, że mamy do czynienia z wiedzą specjalną, która nie ma charakteru ścisłego, a co za tym idzie same gołosłowne twierdzenia skarżącego w tym zakresie nie są wystarczające, aby podważyć wydane w sprawie orzeczenia lekarskie. Muszą w tym zakresie istnieć uzasadnione wątpliwości co do ich legalności, np. poparte występującymi w sprawie rozbieżnościami lub brakami bądź kontrdowodami. Tego jednak skarżący nie wykazał, podobnie jak tego, że przy wydawaniu orzeczeń lekarskich brały udział osoby "nieuprawnione". Z założenia bowiem w takich jednostkach orzeczniczych zatrudnieni są specjaliści. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że jest inaczej to powinna przedstawić konkretne w tym zakresie dowody, tym bardziej jeżeli pod orzeczeniami podpisali się lekarze specjaliści z zakresu medycyny pracy lub chorób wewnętrznych. Orzeczenia te zaś zostały wydane na podstawie wyników przeprowadzonych specjalistycznych badań oraz zebranego materiału dowodowego, tj. danych z wywiadu i dostępnej dokumentacji lekarskiej. Na tej podstawie wskazywane było, że nie stwierdzono u skarżącego zespołu wibracyjnego – zarówno jego postaci kostno-stawowej, jak i naczyniowo-nerwowej; natomiast wskazano, że zespół wibracyjny z narażenia na wibrację ogólną nie figuruje w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Skarżący oceny tej zaś nie podważył przez istnienie takich dowodów, które mogłyby stawiać w wątpliwość wydane w sprawie orzeczenia lekarskie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.