II OSK 1379/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K., M.K. i P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 900/16 w sprawie ze skargi J.K., M.K. i P.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 900/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K., M.K. i P.K. na wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] uchylające w całości - w wyniku rozpoznania zażalenia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu - postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], na mocy którego - w oparciu o art. 123 § 1 k.p.a., art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 81c ust. 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1b oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), organ I instancji nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Poznaniu wykonanie i dostarczenie w terminie do dnia 29 lutego 2016 r. ekspertyzy technicznej palisady prawego brzegu kanału przy dolnym stanowisku [...], zawierającej w swej treści ustalenie przyczyn powstania rozpadu palisady drewnianej prawego brzegu kanału i wskazanie niezbędnych przedsięwzięć i robót zmierzających do trwałego zabezpieczenia prawego brzegu kanału przy dolnym stanowisku [...]. W związku z uchyleniem postanowienia organu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności prawidłowego ustalenia adresata postanowienia wydanego w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał organ odwoławczy, nieodpowiedni stan techniczny dotyczy elementu urządzenia wodnego - dolnego stanowiska elektrowni oraz budynku tzw. rowkarni, który faktycznie stanowi prawe skrzydło dolnego stanowiska elektrowni, w strefie zmiennych stanów wody odpływającej z elektrowni. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy niewadliwie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji powinien wyjaśnić, kto jest właścicielem [...] wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nią związanymi oraz budynku usytuowanego wzdłuż stacji dolnej elektrowni, a następnie sprecyzować, jakie elementy elektrowni i budynku powinny być objęte działaniami organu nadzoru budowlanego. Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ odwoławczy nie był obowiązany czekać na dostarczenie przez zobowiązanego ekspertyzy (termin upływał w dniu 29 lutego 2016 r.), było to bowiem zdarzenie niepewne, skoro zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł właśnie zobowiązany do jej dostarczenia kwestionując zasadność nałożenia na niego tego obowiązku. Sąd jedynie na marginesie zauważył, że w dacie wyrokowania ekspertyza przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu została sporządzona (kopia przedmiotowej ekspertyzy stanowi załącznik do skargi). Skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 15 marca 2017 r. wnieśli J.K., M.K. i P.K. zaskarżając go w całości. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z: 1) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne naruszało przepisy procedury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z orzekaniem w oparciu o niepełny materiał dowodowy, z pominięciem istotnych dowodów istniejących w dacie wydania zaskarżonego postanowienia; 2) art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy zakres spraw koniecznych do wyjaśnienia nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli ponadto zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a): 1) art. 92 ust. 1 w zw. z ust. 4 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm., dalej także jako: Prawo wodne), poprzez ich błędną wykładnię, w zakresie w jakim Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że prawidłowym jest nałożenie obowiązku na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, który jest wyłącznie aparatem pomocniczym organu, podczas gdy organem reprezentującym Skarb Państwa w obszarze gospodarowania wodą i urządzeniami wodnymi jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i ten organ realizuje uprawnienia Skarbu Państwa w zakresie utrzymania urządzeń wodnych; 2) art. 64 ust. 1a w zw. z ust. 2 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że za utrzymanie urządzenia wodnego w każdym przypadku odpowiedzialny jest podmiot, który odnosi korzyści z urządzenia, podczas gdy wszelkie koszty utrzymania urządzeń ponosi ich właściciel, a podmiot odnoszący korzyści z tych urządzeń uczestniczy w tych kosztach, zwracając część kosztów utrzymania urządzeń wyłącznie w sytuacji, gdy obowiązek taki zostanie ustalony w decyzji organu, a roszczenie o zwrot części kosztów, przewidziane w art. 64 ust. 1a Prawa wodnego jest roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wnieśli o zasądzenie od organu administracji publicznej na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wnieśli ponadto o przeprowadzenie rozprawy. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali na niecelowość wydania zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy w momencie jego wydawania sporządzono już wymaganą ekspertyzę. Zdaniem strony, w sytuacji gdy organ bezpodstawnie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego uchylając postanowienie i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dochodzi do naruszenia zasad ekonomiki procesowej, bowiem ponownie rozpoznana będzie sprawa, co do której zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu - podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Sąd I instancji kontrolował wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 postanowienie kasacyjne, którym organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji nakładające na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1b oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane obowiązek wykonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej palisady prawego brzegu kanału przy dolnym stanowisku [...]. Wbrew zarzutom skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa poprzez niezastosowanie względem zaskarżonego postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.p.a. przyjętą w zaskarżonym wyroku oceną, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nie narusza wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., jak również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzony przez organ odwoławczy i zaaprobowany przez Sąd I instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający przy tym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sprowadzał się do kwestii ustalenia prawidłowego adresata rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do będącego w nieodpowiednim stanie technicznym elementu urządzenia wodnego - dolnego stanowiska elektrowni oraz budynku tzw. rowkarni, stanowiącego prawe skrzydło dolnego stanowiska elektrowni, w strefie zmiennych stanów wody odpływającej z elektrowni. W odniesieniu do prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, albowiem przepisy ustawy Prawo wodne nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1874/07), Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie kluczowe jest ustalenie, kto jest właścicielem [...], wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nią związanymi oraz budynku usytuowanego wzdłuż stacji dolnej elektrowni, a także to, jakie elementy elektrowni i budynku powinny być objęte działaniami organu nadzoru budowlanego. W odniesieniu do powyżej wskazanego stanu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze stwierdza, że stwierdzona potrzeba zweryfikowania zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania administracyjnego uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a po wtóre zauważa, że naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów postępowania skarżący nie łączą z zaaprobowanymi przez Sąd I instancji powodami zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., lecz zdarzeniem polegającym na sporządzeniu wymaganej ekspertyzy, co nastąpiło w lutym 2016 r. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, w ramach której skarżący wskazują na niecelowość wydania z tego względu zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy wskazanie skarżących, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ([...] lutego 2016 r.) organ odwoławczy dysponował przedmiotową ekspertyzą, co w konsekwencji nie pozwalało Sądowi I instancji pominięcie faktu jej sporządzenia rozważać pod kątem naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd I instancji w sposób uprawniony przyjął, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wstrzymania się z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie do czasu upływu wyznaczonego w decyzji organu I instancji terminu wykonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej, tj. do dnia 29 lutego 2016 r., zważywszy, że postępowanie przed organem II instancji wywołane zostało zażaleniem podmiotu zobowiązanego na mocy decyzji organu I instancji do sporządzenia i dostarczenia tej ekspertyzy, w którym obowiązek ten podmiot wnoszący zażalenie w całości zakwestionował. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 92 ust. 1 w zw. z ust. 4 i 5 ustawy - Prawo wodne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera przypisanej Sądowi I instancji oceny prawnej odnoszącej się do wykładni przepisów wskazanych w ramach tej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził bowiem, by twierdzenie, którego istotą jest wniosek, iż "prawidłowym jest nałożenie obowiązku na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej", odpowiadało faktycznemu stanowisku Sądu zamieszczonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut skarżących odnosi się zatem do poglądu, którego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w istocie nie zajął. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1a w zw. z ust. 2 Prawa wodnego. Ocena ta wynika z uznania, że pomiędzy tym fragmentem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd przywołuje treść powyższego przepisu a znaczeniem tego przepisu, do którego odwołuje się wnoszący skargę kasacyjną, nie zachodzi różnica tego rodzaju, która upoważniałaby do traktowania art. 64 ust. 1a w zw. z ust. 2 Prawa wodnego jako naruszonego przez Sąd I instancji w sposób przez skarżącego zakładany. Zauważenia w tym względzie wymaga to, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłącznie przywołał brzmienie art. 64 ust. 1a ustawy - Prawo wodne, nie wskazując jakie konkretne znaczenie może być temu przepisowi nadawane w kontekście dokonanych w sprawie ustaleń i jak w świetle nich przepis ten powinien zostać przez organy zastosowany. Powyższe stoi tym samym na przeszkodzie stawianiu Sądowi zarzutu opierającego się na twierdzeniu, iż w zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że utrzymanie urządzenia wodnego należy do obowiązków podmiotu, który odnosi korzyści z urządzenia. Tego rodzaju zarzut odwołujący się do określonej wykładni przepisu i jego sposobu zastosowania, które nie zostały faktycznie sformułowane w treści uzasadnienia wyroku, a których zaistnienie opiera się wyłącznie na subiektywnym postrzeganiu treści orzeczenia i jego własnej dowolnej interpretacji, należy uznać w całości za nieuprawniony. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.