II OSK 139/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 800/05 w sprawie ze skargi J. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ogrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz J. S. kwotę 570 (słownie: pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 139/07 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 roku o sygn. akt II SA/Rz 800/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ogrodzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ogrodzenia na podmurówce betonowej, istniejącej na działce nr [...] przy ulicy [...] w R., od strony posesji nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż działka nr [...] stanowi własność M. M.-M., zaś działka nr [...] stanowi własność J. i M. S.. Pomiędzy tymi działkami wykonane zostało ogrodzenie w postaci żelbetowych słupków, metalowych poprzeczek i sztachet o wysokości 1,52 m. Ogrodzenie usytuowane jest na podwalinie betonowej - murku o szerokości około 20 cm, który składa się z dwóch nadlewanych warstw. Z oględzin murku i dokonanych pomiarów wynika, że różnica poziomów terenu w/w działek w obrębie murka jest zmienna i wynosi od 33 cm do 65 cm. Pomiary pionu murka ogrodzeniowego w dostępnych miejscach nie wykazały odchyleń od pionu, a jedynie niewielkie przesunięcie (około 5 cm) nadlanej warstwy murka, przy słupku ogrodzeniowym w kierunku działki nr [...] w narożu południowo-wschodnim działki nr [...]. Skoro zatem betonowy murek powstał jako podwalina betonowa pod ogrodzenie posesji nr [...] w postaci słupków żelbetowych i sztachet, to stanowi element tego ogrodzenia i nie jest samodzielnym obiektem budowlanym w postaci konstrukcji oporowej. Z uwagi natomiast na fakt, iż ogrodzenie zostało wykonane pomiędzy prywatnymi posesjami, a jego wysokość nie przekracza 2,2 m, na budowę tego ogrodzenia nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie zamiaru jego budowy. W wyniku odwołania J. i M. S., decyzją z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach decyzji podniesiono, iż wykonane pomiędzy słupkami ogrodzeniowymi murki stanowią rodzaj ścian oporowych. Zgodnie zaś z polską normą PN-83/B/03010 "Ściany oporowe - obliczenia statyczne i projektowanie", ścianą oporową nazywa się budowlę utrzymującą w stanie statecznym uskok naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych. Organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowy murek jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na którego budowę wymagane było pozwolenie budowlane. Brak pozwolenia oznacza, iż niezbędna jest interwencja nadzoru budowlanego, przeto umorzenie postępowania nie było zasadne. Na skutek skargi M. M. - M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 marca 2005 roku o sygn. akt II SA/Rz 996/03 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, iż protokoły z oględzin nie dają podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego ogrodzenia na podmurówce jako ściany oporowej. Posadowienie ogrodzenia nie wymagało zatem pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia. Ponadto Sąd zauważył, iż ogrodzenie zostało wzniesione przez M. M. - M. w trakcie prowadzenia na własnej działce robót budowlanych, związanych z realizacją budynku mieszkalnego oraz urządzeń z nim związanych. Budowa budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi została zakończona w roku [...] i inwestorka uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż budowa ogrodzenia niewymagającego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, której rezultatem jest zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę winna być traktowana jako spór sąsiedzki, rozstrzygany na podstawie przepisów prawa cywilnego w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Uzupełniająco Sąd nadmienił, że sprawy dotyczące stosunków wodnych, o ile nastąpiło ich zakłócenie, regulowane są prawem wodnym i podlegają właściwości organu samorządowego, zatem w myśl art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie należą do właściwości organów budowlanych. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. i M. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ogrodzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, opierając się na dotychczasowych ustaleniach faktycznych przytoczył w całej rozciągłości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2005 roku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. i M. S. podnieśli ponownie, iż istnieje różnica poziomu terenu pomiędzy działką nr [...] a działką [...], dochodzącą do 0,72 m i przy takiej różnicy słupy betonowe wraz z murem oporowym stanowią rodzaj ściany oporowej. Z uwagi na fakt, iż konstrukcje oporowe zalicza się do budowli, zatem było wymagane pozwolenie na budowę, którego inwestorka nie uzyskała. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i motywy wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] pełnomocnik M. M. - M. podniósł, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2005 roku o sygn. akt SA/Rz 996/03 przesądziło, iż betonowa podwalina stanowi część składową ogrodzenia. Natomiast sprawa rzekomego zalewania działki skarżących wodami opadowymi spływającymi z działki uczestniczki została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...], którą odmówiono J. i M. S. uwzględnienia żądania w przedmiocie zmiany stosunków wodnych poprzez podwyższenie terenu i spływu wód opadowych z działki uczestniczki na działkę skarżących. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu, wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie zaś oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2005 roku przesądza kwestię, iż dwuwarstwowy murek jest elementem przedmiotowego ogrodzenia, czyli nie stanowi konstrukcji oporowej, a na przedmiotowe ogrodzenie nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Kierując się wskazaną oceną prawną, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją z dnia [...], zasadnie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ogrodzenia na podmurówce betonowej jako bezprzedmiotowe. Skoro zatem w omawianej ocenie prawnej de facto wyłączono ingerencję organów nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Ponadto, również Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję, będąc związanym oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku, nie mógł oceniać sprawy w sposób odmienny. W skardze kasacyjnej wniesionej przez J. S., reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie środków mających na celu usunięcie naruszenia prawa we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a które było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy; 2) art. 153 p.p.s.a, poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż Sąd kontrolujący był do końca związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 2 marca 2005 roku o sygn. akt II SA/Rz 996/03 i nie mógł ocenić sprawy odmiennie, w sytuacji gdy poprzednia ocena prawna nie obejmowała całego stanu faktycznego i nie była oparta o konkretne ustalenia dowodowe. W uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w świetle art. 135 p.p.s.a. Sąd powinien również badać wydany poprzednio wyrok z dnia 2 marca 2005 roku pod kątem tego, czy ustalenia faktyczne wyroku są zgodne z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Strona skarżąca podniosła również, iż twierdzenia zawarte w wyroku z dnia 2 marca 2005 roku, jako nielogiczne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, nie powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Sąd. W konsekwencji, na skutek przyjęcia za wyrokiem z dnia 2 marca 2005 roku, iż dwuwarstwowy murek to element ogrodzenia niestanowiący konstrukcji oporowej, ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2006 roku jest błędna. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania podniosła, iż żądania skarżącej nie zasługują na uwzględnienie, gdyż sprawa stosunków wodnych została już poddana kontroli Prezydenta Miasta R., poziom gruntu na działce nr [...] równy jest poziomowi drogi - ul. [...]. Ponadto strona zwróciła uwagę, iż w świetle ekspertyzy opracowanej przez inż. W. konstrukcja betonowego ogrodzenia nie odgrywa roli murku oporowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą oparta została na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i wskazywała na naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie środków mających na celu usunięcie naruszenia prawa we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której skarga dotyczy oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 996/03 i nie mógł ocenić sprawy odmiennie, w sytuacji gdy poprzednia ocena nie obejmowała całego stanu faktycznego. W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarzut ten nie może wywołać jednak zamierzonego rezultatu z uwagi na swoją błędną konstrukcję. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji znajdzie podstawy do uwzględnienia złożonej skargi i orzeknie na podstawie przepisów art. 145 p.p.s.a. Dopiero wówczas możliwe jest stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Skoro zatem Sąd I instancji skargę oddalił, nie stosował art. 135 p.p.s.a., a w konsekwencji przepis ten nie może zostać skutecznie objęty zarzutem, jak to uczynił autor skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie zasługuje natomiast drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną zawartą w wyroku powoduje, iż pogląd prawny wiąże nie tylko organ administracji, ale i sąd wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Co istotne, pogląd taki wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od kolejnego orzeczenia sądu I instancji. Jak stwierdził przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2006 roku o sygn. akt II GSK 147/06, za niezgodny z prawem należałoby uznać taki wyrok Sądu II instancji, który przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań prawomocnego wyroku sądu I instancji. Konsekwencją związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku musi być to, iż stanowisko Sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego winno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż Sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a Sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności w wyrażonym wcześniej poglądem. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, iż ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 966/03 ma charakter wiążący, jednak w sposób nieprawidłowy ustalony został zakres związania wyrokiem. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia (str. 8) Sąd I instancji uznał za przesądzone następujące kwestie: 1) dwuwarstwowy murek (podwalina betonowa) jest elementem ogrodzenia, czyli nie stanowi konstrukcji oporowej; 2) na przedmiotowe ogrodzenie nie było wymagane pozwolenie na budowę ani obowiązek zgłoszenia; 3) spory dotyczące ogrodzenia w zakresie negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiedzką nie należą do drogi administracyjnej, lecz są sporami sąsiedzkimi w rozumieniu przepisów kc; 4) przenikanie wody na działkę sąsiednią nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. W świetle powyższego Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż na mocy wyroku z dnia 2 marca 2005 r. wyłączona jest ingerencja organów nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia, zatem decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego ogrodzenia jest zgodna z prawem. Ze wskazanych powyżej okoliczności, przyjętych przez Sąd I instancji jako niepodlegające ponownej ocenie, nie można jednak wyprowadzić wniosku, że wyłączona jest jakakolwiek ingerencja organów administracji, zwłaszcza organów nadzoru budowlanego, w stosunku do spornego ogrodzenia, którego częścią jest dwuwarstwowy murek betonowy. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż przedmiotem toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania była ocena stanu technicznego ogrodzenia na podmurówce betonowej. Tymczasem w toku postępowania organy nadzoru budowlanego skupiły się jedynie na wyjaśnieniu, czy murek betonowy ma charakter konstrukcji oporowej, czy dla jego wybudowania konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia do właściwego organu. Kwestia faktycznego stanu technicznego, będąca istotą postępowania, pozostała niewyjaśniona. W wyroku z dnia 2 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż skoro organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, postępowanie winno być umorzone. Należy jednak stwierdzić, iż powyższe twierdzenie, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku z dnia 2 marca 2005 r., odnosi się do sporów związanych ze stosunkami wodnymi i sporami sąsiedzkimi. Nie jest zatem uprawnione wywodzenie z powyższego, iż sporne ogrodzenia, którego częścią jest murek betonowy, nie może być w żadnym zakresie przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Otóż, na uwadze należy mieć fakt, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należało nie tylko wyjaśnienie, czy obiekt stanowi samowolę budowlaną, ale także zbadanie, czy stan techniczny odpowiada warunkom technicznym i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa otoczenia zwłaszcza, że postępowanie, jak wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania i treści decyzji toczyło się w sprawie stanu technicznego ogrodzenia. Należy zauważyć, iż już w piśmie z dnia [...] małżonkowie S. podnosili kwestię negatywnego oddziaływania ogrodzenia na ich budynek, wiążąc to ze złym stanem technicznym tegoż ogrodzenia. Podkreślenia wymaga, że brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia między sąsiadującymi nieruchomościami, nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku ingerencji w przypadkach złego stanu technicznego takiego urządzenia budowlanego. Przepis art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2003r. Nr.207, poz.2016 ze zm.)obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji dotyczył wszystkich obiektów budowlanych wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy zatem stwierdzić, iż skoro przedmiotem postępowania była ocena stanu technicznego ogrodzenia, to umorzenie postępowania bez wyjaśnienia tej okoliczności nie zasługiwało na aprobatę. Reasumując, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął zakres związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 996/03, czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.