II OSK 1390/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 796/14 w sprawie ze skargi Z. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 976/14 oddalił skargę Z. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych przez Z. J. na działkę nr [...] położoną w L. oraz nakazania rozbiórki budowli znajdujących się na działkach nr [...] i [...] w L. do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie spornej części działki nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych przez Z. J. na działkę nr [...] położoną w L., oraz nakazania rozbiórki budowli znajdujących się na działkach nr [...] i [...] w L. do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie spornej części działki nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ustalenie właściciela spornego pasa działki nr [...] jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie, którego przedmiotem jest część ww. działki, toczy się aktualnie w Sądzie Rejonowym w C. [...] Wydział Cywilny z powództwa Z. J. (sygn. akt [...]). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. L. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 3 czerwca 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie wpłynął wniosek J. L. dotyczący usunięcia urządzeń powodujących odpływ wód opadowych i ścieków z działki nr [...] na działkę nr [...] w L. W trakcie oględzin przeprowadzonych 1 sierpnia 2013 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi własność J. L., natomiast działka nr [...] stanowi własność Z. J. Na działce Z. J. znajduje się budynek w stanie surowym zamkniętym, wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ciechanowie zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę [...]. Obecnie w budynku nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Część działki nr [...] położona wzdłuż południowej granicy działki nr [...] stanowi grunt sporny, który aktualnie jest przedmiotem trwającego postępowania sądowego. Na działce nr [...] od strony frontowej istniejącego budynku oraz na spornej części działki nr [...] znajdują się liczne studzienki stanowiące element systemu odwadniającego, odprowadzającego wody opadowe i wody gruntowe z piwnic budynku. Nie stwierdzono wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z pominięciem argumentacji zawartej w poprzednim postanowieniu organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ pierwszej instancji ponownie bowiem nie wykazał, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W szczególności organ powiatowy nie uzasadnił w żaden sposób, aby zakończenie postępowania sądowego w sprawie spornej części działki nr [...] miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przed organem nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy przywołał stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego: "Prawidłowe zaprojektowanie infrastruktury technicznej (w tym systemu odwodnień) dla budynku stanowiącego własność Pana Z. J., bądź nakazanie rozbiórki już istniejących studzienek odwadniających, ma ścisły związek z ostatecznym ustaleniem granic nieruchomości (...). W tej sytuacji ustalenie właściciela spornego pasa działki ozn. nr ew. [...] zdaniem tut. organu jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej, co uzasadnia zawieszenie niniejszego postępowania". Zdaniem organu odwoławczego z takiego uzasadnienia nie można ustalić jednoznacznie, czego dotyczy postępowanie sądowe w sprawie spornej części działki nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, że do likwidacji samowoli budowlanej, podjęcia czynności w stosunku do stanu technicznego obiektu czy też niewłaściwie wykonanych robót budowlanych nie jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej żądaniem obu stron postępowania przed sądem cywilnym. Zadaniem organu powiatowego jest ustalenie inwestora wykonanych robót bądź właściciela nieruchomości. Stwierdził, że sprawa prowadzona przez organ nadzoru budowlanego nie pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą dotyczącą postępowania z art. 231 Kodeksu cywilnego, czyli budowy na cudzym gruncie. Nie jest zatem spełniona określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wystąpienia zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego jest zależne załatwienie sprawy administracyjnego przed organem nadzoru. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że kwestia roszczeń w stosunku do danej nieruchomości może mieć znaczenie, ale jedynie dla ustalenia stron postępowania. Jednakże w tym przypadku organ nadzoru budowlanego powinien oprzeć się na danych pozyskanych z informatycznej bazy ewidencji gruntów, którymi jest związany. Podniósł, że dopóki wpis własności nie zostanie wzruszony, dotychczasowy wpis zarówno w rejestrze gruntów, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jest obowiązujący i domniemywa się, iż jest zgodny z prawdą. Zdaniem organu odwoławczego organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie, a nawet zakończyć je poprzez wydanie decyzji merytorycznej, w oparciu o dane, jakimi dysponuje na chwilę obecną. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Z. J., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił organowi odwoławczemu istotne naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt 2, art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. za niezasadny. Wyjaśnił, że odpowiednie (w myśl art. 144 k.p.a.) stosowanie art. 138 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym powoduje, że niektórych sprawach nie będzie można stosować ostatniego członu przepisu art. 138 § 1 pkt 2, zgodnie z którym organ odwoławczy umarza postępowanie pierwszej instancji. Sytuacja taka wystąpi np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, gdy wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Przechodząc do kontroli merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił warunki zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że do likwidacji samowoli budowlanej czy podjęcia czynności w stosunku do stanu technicznego obiektu bądź też niewłaściwie wykonanych robót budowlanych nie jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej żądaniem obu stron postępowania przed sądem cywilnym. Wskazał, że zadaniem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie inwestora wykonanych robót bądź właściciela nieruchomości. Sprawa prowadzona przez organ nadzoru budowlanego nie pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą dotyczącą postępowania z art. 231 Kodeksu cywilnego, czyli budowy na cudzym gruncie. W ocenie Sądu nie jest zatem spełniona przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał także za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że kwestia roszczeń w stosunku do danej nieruchomości może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia stron postępowania. W tym jednak zakresie organ nadzoru budowlanego powinien oprzeć się na danych pozyskanych z informatycznej bazy ewidencji gruntów, którymi jest związany. Wskazał, że organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie, a nawet zakończyć je poprzez wydanie decyzji merytorycznej, w oparciu o dane, jakimi dysponuje na chwilę obecną. Sąd nie dopatrzył się także w działaniach organu odwoławczego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieustalenie, czego dotyczy postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał na sprzeczność, że z jednej strony organ odwoławczy zaznaczył, iż z przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania nie można jednoznacznie ustalić, czego dotyczy postępowanie sądowe, a następnie podniósł, iż to postępowanie (którego przedmiotu nie ustalił) nie ma związku z prowadzonym przez organ postępowaniem w sprawie odprowadzania wód opadowych. Zdaniem Sądu wskazywana przez skarżącego sprzeczność nie występuje. Wyjaśnił, że organ odwoławczy wskazał, iż z treści uzasadnienia postanowienia organu powiatowego nie sposób jest ustalić jednoznacznie, czego dotyczy postępowanie sądowe w sprawie spornej części działki nr ew. [...]. Zacytował przy tym stosowne stwierdzenie zawarte w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Natomiast w ramach swoich kompetencji dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy i stwierdził, że zawisłe postępowanie sądowe przed sądem cywilnym nie ma związku z prowadzonym przez organ postępowaniem w sprawie. Za niezasadne uznano także zarzuty naruszenia art. 8, art. 107 § 3, jak i art. 10 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. J. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że nie występuje bezpośredni związek przyczynowy, zależność pomiędzy zakończeniem postępowania sądowego w sprawie z powództwa Z. J. z art. 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r Kodeks cywilny (Dz. U. z 2011 r. Nr 230, poz. 1370 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.; dalej: k.c.) w sprawie cywilnej o sygn. akt. [...] a postępowaniem administracyjnym w sprawie odprowadzania wód opadowych oraz nakazu rozbiórki budowli, co skutkuje brakiem przesłanki występowania zagadnienia wstępnego uzasadniającej zawieszenie postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zebrano w całości materiał dowodowy, w sytuacji, gdy organy administracji nie posiadały dostatecznego materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń w przedmiocie zasadności uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, w szczególności nie ustaliły przyczyn prowadzenia postępowania sądowego, – art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarżący został pominięty w sprawie jako strona postępowania administracyjnego poprzez niedoręczanie przez organ pism składanych w sprawie przez J. L., ograniczając się jedynie do przesłania postanowienia o braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione na wstępie zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy toczące się przez sądem powszechnym postępowanie w sprawie z powództwa Z. J., oparte o treść art. 231 k.c., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy o nakazanie rozbiórki (usunięcie) urządzeń odwadniających zrealizowanych na nieruchomości o nr [...]. Rację trzeba przyznać Sądowi pierwszej instancji, że na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi negatywnej. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96; ONSA 1997/1.11 oraz wyroki NSA: z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 321/14; z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1345/13 i z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 883/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie postępowanie główne, w którym zostało wydane zaskarżone do Sądu wojewódzkiego postanowienie, to postępowanie w przedmiocie rozbiórki (usunięcia urządzeń powodujących odpływ wód opadowych i ścieków z działki nr [...] na działkę nr [...]). Bezspornie w postępowaniu takim jednym z obowiązków organu jest ustalenie właściciela gruntu, na którym znajduje się obiekt objęty postępowaniem. Takie ustalenia zostały poczynione przez organ administracji i wynika z nich, że działka o nr [...] stanowi własność J. L., natomiast działka nr [...] - Z. J. Na pierwszej z ww. działek znajdują się elementy systemu odwadniającego budynku położonego na działce nr [...]. Nie można wprawdzie odmówić słuszności twierdzeniom organu pierwszej instancji co do tego, że spór dotyczący własności nieruchomości objętej postępowaniem toczący się przed innym sądem lub organem może stanowić zagadnienie wstępne, jednakże w okoliczności niniejszej sprawy taki spór nie toczy się. Niespornie bowiem postępowanie, którego wynik, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ma wpływ na wynik sprawy, takim postępowaniem nie jest. Art. 231 § 1 k.c. stanowi, że samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że inicjator takiego postępowania nie rości pretensji do własności gruntu (w takim wypadku wystąpiłby z innym roszczeniem) a jedynie realizuje roszczenie o przeniesienie na niego własności części nieruchomości za stosownym wynagrodzeniem (przy spełnieniu określonych w przepisie przesłanek). Stosunek prawny, który miałby być ukształtowany w takim postępowaniu, odniesie skutek ex nunc. W świetle powyższego rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że wynik niniejszego postępowania nie pozostaje w ścisłym związku przyczynowym z postępowaniem w przedmiocie rozbiórki (usunięcia) urządzeń odwadniających. Innymi słowy niewydanie tego rozstrzygnięcia nie tamuje biegu tego ostatniego postępowania. Organy administracji związane są bowiem danymi zawartymi w księdze wieczystej co do własności nieruchomości tak długo, jak domniemanie prawdziwości tych wpisów nie zostanie obalone. Roszczenie o zobowiązanie do przeniesienia własności nieruchomości oparte o treść art. 231 k.c. takiego domniemania nie obala. A zatem nie ma racji skarżący kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższych rozważań stanowisko Sądu co do tego, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, należało uznać za uzasadnione. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter procesowy a zatem wskazany zarzut winien być podnoszony w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a nie pkt 1 tego artykułu. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Okoliczności niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zostały wyjaśnione w stopniu wystarczającym do oceny, czy toczące się postępowanie stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o nakazanie rozbiórki. I wreszcie nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepisy postępowania, które mogłyby skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego, co obligowało Sąd do uchylenia postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Skarżący nie został bowiem pozbawiony czynnego udziału na żadnym etapie postępowania wpadkowego, w którym zostało wydane zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygniecie. Nie stanowi o takim pominięciu ewentualne niedoręczenie mu pisma złożonego przez J. L. Skarżący na każdym etapie postępowania miał wgląd w akta sprawy. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują nie uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.