II OSK 1397/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia WSA del. Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1424/16 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty Włoszczowskiego z dnia [...].12.2015 r. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1424/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 37, 122 i art. 123 ust. 2, art. 133, 128, 131 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) udzielił K. J., R. S., M. J. i M. G. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki B. Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. H. K. wystąpił do Starosty Włoszczowskiego z żądaniem cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] listopada 2007 r. na szczególne korzystanie z wód na potrzeby obiektu stawów rybnych K. w C. Starosta Włoszczowski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku H. K. o cofnięcia powyższego pozwolenia wodnoprawnego. H. K. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stawy nie oddziaływają na zabudowania wnioskodawcy znajdujące się w odległości ok. 1,7 km od nich. Piętrzenie wody w rzece B. ani pobór wód ww. rzeki oraz odprowadzanie wód ze stawów w żaden fizyczny sposób nie oddziałuje na nieruchomość, na której usytuowany jest dom H. K. Ostatecznie organ stwierdził, że analiza wniosku i zażalenia wskazuje, iż H. K. nie mógł skutecznie zainicjować przedmiotowego postępowania. Argumenty użyte przez skarżącego pozostają bez wpływu na możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] listopada 2007 r. na szczególne korzystanie z wód na potrzeby obiektu stawów rybnych K. w C. Wywodzenie interesu prawnego bądź obowiązku w niniejszej sprawie z faktu posiadania obywatelstwa Unii Europejskiej i opłacania danin publicznych, z których następnie są finansowane różne programy pomocowe, nie znajduje uzasadnienia. W omawianej sprawie doszło zatem do wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. i należało zastosować normę art. 61a § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. wniósł H. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1424/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że skarżący nie był wnioskującym o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2007 r., nie był też ówcześnie innym podmiotem wymienianym w art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne, czyli nie był stroną postępowania zakończonego decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. Ustalenie tej okoliczności przez organy było istotne względem kontrolowanego przez Sąd postępowania, gdyż regulację art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne dotyczącą statusu strony postępowania, po przeprowadzeniu którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne, należało przełożyć, jak to uczyniły organy, na sytuację związaną z cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego. W efekcie czego organy, biorąc przede wszystkim pod uwagę materiały i dane będące w posiadaniu organu pierwszej instancji, prawidłowo ustaliły, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do skutecznego wniesienia o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego wyżej wymienionemu podmiotowi decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., zatem i podmiotem władającym powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych oraz bycia uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania takich urządzeń. W ramach dokonanej oceny stwierdzono, że skarżący nie dysponuje żadną uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków formą własności nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie stawów rybnych, wchodzących w skład obiektu K. w C. Najbliższa nieruchomość użytkowana przez skarżącego oddalona jest od stawów Kuźnica w C. o ok. 1,7 km. Zatem organy wykluczyły oddziaływanie obiektu stawowego na zabudowania wnioskodawcy. Uznały, że piętrzenie wody w rzece B. ani pobór wód z ww. rzeki czy odprowadzanie wód ze stawów w żaden fizyczny sposób nie oddziałuje na nieruchomość, na której usytuowany jest dom skarżącego. Również treść samego wniosku skarżącego z dnia 9 lutego 2015 r. nie wskazała na legitymację uprawniającą skarżącego do wnioskowania o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2007 r. W ocenie Sądu dało to organom podstawę do stwierdzenia braku po stronie skarżącego legitymacji do skutecznego wniesienia podania o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego i podstawę do wydania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. wniósł H. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż oddalenie nieruchomości użytkowanej przez skarżącego od stawów K. w C. o ok. 1,7 km, jak i od urządzeń wodnych związanych z gospodarowaniem wodami, wyklucza oddziaływanie na tę nieruchomość piętrzenia wody na rzecze Białce Krasockiej, poboru wody z ww. rzeki, jak i odprowadzania wód ze stawów czy też obiektów stawowych, tym samym błędne uznanie, że skarżący nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia podania o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 oraz art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie postanowień organów administracji obu instancji, pomimo iż nie rozważono całego materiału dowodowego, jak i nie dokonano ustaleń, czy piętrzenie wody na rzece B. dla potrzeb retencjonowania jej w stawach i zbiorniku S., czy też odprowadzanie wód ze stawów nie zmieniło poziomu wód gruntowych (wód podziemnych), a w konsekwencji czy nie spowodowało podtopień nieruchomości skarżącego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla oceny czy skarżący ma legitymację do skutecznego wniesienia podania o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego; 2) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. zarzutu podtopień nieruchomości należącej do skarżącego w wyniku piętrzenia wody na rzece B., pobór wody z ww. rzeki jak i odprowadzania wód ze stawów. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia czy Hieronim Klapa ma przymiot strony w postępowaniu o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] listopada 2007 r. na szczególne korzystanie z wód. Bezspornym jest, że H. K. nie był stroną postępowania, w którym wydano powyższą decyzję, jednak nie oznacza to, że automatycznie nie może być stroną w postępowaniu o cofnięcie pozwolenia z dnia [...] listopada 2007 r. Organ wydający pozwolenie wodnoprawne albo je cofający, ustalając strony postępowania powinien mieć na uwadze postanowienia art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, gdyż tam określono podmioty, które mogą być stroną postępowania w takiej sprawie. Powyższe przepisy stanowią lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. w sprawach określonych w art. 127 ust. 1 Prawa wodnego, w związku z tym na zasadzie lex specialis derogat legi generali, powinny mieć zastosowanie. W skardze kasacyjnej trafnie podnosi się, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego ponieważ przyjęto, że H. K. nie może być stroną postępowania jako "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych", kierując się wyłącznie tym, że nieruchomość skarżącego oddalona jest od stawów K. w C. o ok. 1,7 km (s. 3 decyzji z dnia 11 grudnia 2015 r.). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (s. 2–3) stwierdził, że posiada niezbędną wiedzę do oceny czy skarżący posiada legitymację procesową "z uwagi na zastosowanie nieskomplikowanych wnioskowań polegających na wykluczeniu oddziaływania obiektu stawowego w odległości ok. 1,7 km od zabudowań Wnioskodawcy". Zdaniem organu odwoławczego "Piętrzenie wody w rzece B. ani pobór wód ww. rzeki oraz odprowadzanie wód ze stawów w żaden fizyczny sposób nie oddziałuje na dom Pana H. K. (C.)". Wszystkie te stwierdzenia są całkowicie gołosłowne, organy nie przedstawiły żadnych dowodów świadczących o tym, że nieruchomość H. K. nie jest położona w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, o których mowa w decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] listopada 2007 r. Nie wiadomo jakie to "nieskomplikowane wnioskowania" organu odwoławczego wykluczyły możliwość oddziaływania obiektu stawowego na nieruchomość H. K. Aby wykazać brak takiego oddziaływania organ powinien przedstawić jakieś wiarygodne dowody (art. 75 § 1 k.p.a.). niewykluczone, że należało w tej sprawie odwołać się do opinii biegłych (art. 84 § 1 k.p.a.). Bez takich dowodów nie można mówić o prawidłowym zakończeniu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. W związku z powyższym w pkt 1 skargi kasacyjnej trafnie zarzuca się naruszenie art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Brak wyjaśnienia czy H. K. nie powinien być stroną postępowania w świetle art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego wskazuje też na to, że nie powinien mieć w tego typu sprawie zastosowania art. 61a § 1 i 2 k.p.a., na co również trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie, powinien mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach absolutnie oczywistych, kiedy nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1572/15, Lex nr 2277812; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15 wyd. Warszawa 2017, s. 380–384). W każdej innej sytuacji, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne, a jeżeli okaże się, że wnioskujący nie ma legitymacji procesowej – umorzyć postępowanie. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. była przedwczesna, gdyż jak wynika z uzasadnień postanowień organów pierwszej i drugiej instancji zabrakło przekonywującej argumentacji w tym zakresie, na co również nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, a w szczególności w jego uzasadnieniu. W związku z powyższym zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej również naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.