II OSK 1399/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 138/19 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie zgodności z prawem realizacji inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 138/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie zgodności z prawem realizacji inwestycji polegającej na przebudowie kanalizacji przy ul. [...] (działka nr [...]) w K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. M., zaskarżając go w całości, wskazując jako jej podstawy: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. traktowany jak przepis prawa materialnego, tj. rażące naruszenie prawa polegające na niezałatwieniu sprawy do tej pory (tj. przez ponad 7 miesięcy, od [...] sierpnia 2019 r.) żądania strony z [...] marca 2019 r. (wpływ do organu: [...] marca 2019 r.) wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem realizacji inwestycji polegającej na przebudowie kanalizacji przy ul. [...] (działka nr [...]) w K. po wydaniu przez [...]WINB decyzji uchylającej, znak: [...] z [...] sierpnia 2019 r., doręczonej PINB w K. [...] sierpnia 2019 r; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 2 k.p.a. traktowany jak przepis prawa materialnego, tj. rażące naruszenie prawa polegające na bezprawnym zastosowaniu tego przepisu (z uwagi na podniesioną argumentację, PINB w K. powinien zawiesić postępowanie); 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości ww. orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od PINB w K. na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przedłużanie terminu na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. uznać należy za całkowicie bezzasadne, które w istocie zmierzało wyłącznie do próby uchylenia się od zarzutu bezczynności oraz skutków zwłoki w załatwieniu sprawy i nie znajduje umocowania w przepisach obowiązującej procedury. Przedłużenie terminu nie wynikało bowiem z konieczności wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ani też z konieczności uzupełnienia braków w materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym działaniem organu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, uznanie braku bezczynności i przewlekłości, które niewątpliwie wystąpiły w sprawie, narusza istotę praworządności oraz wzbudza nieufność do władzy publicznej (tu: władzy sądowniczej). Ocena sądu wojewódzkiego, że PINB w K., prowadząc w istocie proste postępowanie, nie prowadził tego postępowania dłużej niż było to niezbędne, oczywiście rażąco narusza prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy wskazać, że niezasadny jest zarzut opisany w punkcie 3. skargi kasacyjnej - naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził zatem kontrolę objętą zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Z tego względu zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych uznać należy za chybiony. Istota niniejszej sprawy (dwa zarzuty z punktu 1. i 2. skargi kasacyjnej) sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozostawał w bezczynności i przewlekłości w związku z niezałatwieniem żądania strony z dnia [...] marca 2019 r. dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem realizacji inwestycji polegającej na przebudowie kanalizacji przy ul. [...] (działka nr [...]) w K., po wydaniu uchylającej decyzji organu II instancji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. Na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ uchybia przywołanym wyżej terminom, w sprawie może dojść do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556). Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie miało miejsce wówczas, gdy organowi skutecznie będzie można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2332/18, LEX nr 2623647). W niniejszej sprawie po wydaniu uchylającej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. przez WINB, postępowanie wróciło do organu I instancji. Doręczenie samej decyzji organu odwoławczego do PINB nastąpiło dnia [...] sierpnia 2019 r. Akta sprawy natomiast pozostawały poza organem w związku z toczącymi się postępowaniami. [...] sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwał pisemnie spółkę [...] do udzielenia informacji i przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących legalności wykonanych robót związanych z przebudową odcinka sieci kanalizacji. W tym też dniu zwrócił się z pismami do spółki Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej i Starosty K. Wydział Architektury i Budownictwa o przekazanie informacji i dokumentów dotyczących przebudowy kanalizacji na działce nr [...] przy ul. [...]. W związku z oczekiwaniem na uzyskanie tych informacji od wskazanych wyżej organów dniu [...] września 2019 r. PINB na podstawie art. 36 § 1 Kpa zawiadomił skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia [...] października 2019 r. (k. 8 akt administracyjnych – zawiadomienie). Nie czekając na upływ tego terminu D. M. już [...] września 2019 r. wniósł ponaglenie na przewlekłość postępowania PINB w K. [...] września 2019 r. organ I instancji uzyskał informację od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że spółka [...] wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję kasacyjną z [...] sierpnia 2019 r. (k. 12 akt adm. – notatka urzędowa). Postanowieniem z [...] września 2019 r. WINB uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. [...] października 2019 r. (w związku z wniesieniem sprzeciwu od decyzji WINB) organ i instancji ponownie na podstawie art. 36 § 1 Kpa, zawiadomił skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. "do 60 dni, od otrzymania przez tutejszy organ prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie". Również 30 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 789/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem oddalił sprzeciw spółki [...]. Akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem zostały przesłane organowi [...] grudnia 2019 r. Natomiast już [...] listopada 2019 r., czyli przed upływem wyznaczonego w trybie art. 36 § 1 Kpa terminu do sądu I instancji wpłynęła skarga D. M. na bezczynność i przewlekłość organu. Ma rację sąd wojewódzki, że w dniu wniesienia skargi termin do załatwienia sprawy przez organ pozostawał otwarty, co wyklucza zaistnienie w sprawie bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również organowi czynić zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły czyli prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. chcąc dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy podejmował szereg czynności zasadnie. Nie sposób przypisać mu opieszałości czy działania niecelowego bądź pozornego. Słusznie uznał sąd I instancji, że przedłużając termin załatwienia sprawy PINB czynił to w związku z koniecznością szczegółowego przeanalizowania całości zgromadzonych w sprawie akt w celu zbadania prawidłowości przeprowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).