II SAB/Po 138/19

Dnia 20 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zgodności z prawem realizacji inwestycji oddala skargę Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga D. M., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na bezczynność i przewlekłość postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: PINB), w związku z niezałatwieniem przez PINB żądania strony z dnia [...] marca 2019 r. dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem realizacji inwestycji polegającej na przebudowie kanalizacji przy [...] (działka nr [...]) w [...], po wydaniu uchylającej decyzji organu II instancji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Skarżący wniósł o: 1. wydanie bez zbędnej zwłoki stosownego orzeczenia przez PINB tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), 2. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB i zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy, w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa), 3. stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa), 4. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa), 5. przyznanie od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa (art. 149 § 2 Ppsa), która to suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody, a dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności i przewlekłości oraz 6. zasądzenie od PINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia prawa, tj. art. 35 § 1 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na bezczynności i przewlekłości PINB. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), zaś o wszczęciu postępowania na żądanie strony należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa).). W ocenie skarżącego – takim zawiadomieniem nie było i nie jest zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2019 r., albowiem nie określa ono daty wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego data, którą opatrzono zawiadomienie, to nie to samo co data wszczęcia postępowania. Tymczasem, według skarżącego, poinformowanie stron o prawidłowej dacie wszczęcia postępowania ma istotne znaczenie z uwagi np. na stan prawny obowiązujący w dacie wszczęcia takiego postępowania. Skarżący wywodził, że PINB, po doręczeniu mu w dniu [...] sierpnia 2019 r., decyzji uchylającej winien bez zbędnej zwłoki wystosować do stron prawidłowe zawiadomienie, a następnie - z uwagi na bezsporny w istocie fakt samowoli budowlanej - wydać stosowne orzeczenie. Tymczasem, jak twierdzi skarżący, zamiast załatwić sprawę wnikliwie i szybko, w zgodzie z art. 12 § 1 Kpa, organ zwleka z jej załatwieniem zawiadamiając, bez usprawiedliwionych podstaw, o kolejnych terminach: "do dnia [...] października 2019 r."; "do 60 dni od otrzymania przez tutejszy organ prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...]". Podkreślono, że minęło ponad 7 miesięcy, a organ nie załatwił sprawy. Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołał liczne orzeczenia sądowe. Wskazywał również, że w sprawie wyczerpano środki zaskarżenia oraz, że jedynie rzeczywiste zaistnienie przeszkód wskazanych w art. 35 § 5 Kpa, a nie samo wykonanie czynności przewidzianej w art. 36 § 1 Kpa, może powodować przedłużenie wiążącego organy ustawowego terminu załatwienia sprawy. Kolejno skarżący wypowiedział się w kwestii braku akt sprawy i oczekiwania na rozpoznanie sprzeciwu od uchylającego rozstrzygnięcia WINB. Wskazano, że przekazanie akt sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu czy organowi odwoławczemu nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. Organ administracji powinien wówczas albo zawiesić postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa - gdy uzna że od orzeczenia sądu administracyjnego zależy rozpoznanie sprawy albo też podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania dokumentacji. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd i zwrot akt stanowi bezczynność organu administracji. W zakresie żądania przyznanie od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa (art. 149 § 2 ppsa), skarżący wskazał, że przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody, a dla jej przyznania wystarczy sam fakt przewlekłości. Suma pieniężna stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej i nie ma charakteru odszkodowawczego. Skarżący, w jego ocenie, doznał w związku z bezczynnością i przewlekłością organu krzywdy, albowiem zmuszony był do wniesienia ponaglenia (podanie z dnia [...] września 2019 r.) oraz znoszenia bierności organu w załatwieniu sprawy, gdy tymczasem jego sąsiedzi robią "co chcą" nie zważając na uciążliwości (odpływ ścieków), które dotykają skarżącego oraz z uwagi na wezwanie [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i koszty z tym związane. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o uznanie jej za nieuzasadnioną i oddalenie skargi. Organ opisał stan faktyczny w sprawie, wskazując, że w dniu [...] maja 2019 r. decyzją nr [...] organ ten umorzył w całości prowadzone z urzędu postępowanie administracyjne, następnie zaś - na skutego wniesionego przez skarżącego w dniu [...] maja 2019 r. odwołania WINB - decyzją z dnia [...].08.2019r nr [...] - uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejno - w dniu [...] sierpnia 2019 r. - PINB wezwał pisemnie Spółkę [...] do udzielenia informacji i przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących legalności wykonanych robót związanych z przebudową odcinka sieci kanalizacji tj. cytując informację zawartą w piśmie Spółki [...], skierowanym w dniu [...] kwietnia 2019 r. do [...] w [...]. Tego samego dnia PINB zwrócił się także pisemnie do Spółki [...] o przekazanie informacji oraz kopii dokumentów dotyczących ewentualnej przebudowy kanalizacji na działce nr [...], nawiązując do pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. Spółki [...]. A także zwrócił się, również pisemnie, do Starosty [...] Wydziału Architektury i Budownictwa o przekazanie informacji i dokumentów dotyczących przebudowy kanalizacji na działce nr [...] . Kolejno, pismem z dnia [...] września 2019 r. - w trybie art. 36 § 1 Kpa - PINB zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazał nowy termin jej rozpatrzenia tj. do dnia [...] października 2019 r. Następnie - w dniu [...] września 2019 r. - organ uzyskał pisemną odpowiedź Spółki [...] na wcześniejsze pismo z dnia [...] września 2019 r., zaś w dniu [...] września 2019 r. uzyskał pisemną odpowiedź od Starosty [...] także na wcześniejsze pismo z dnia [...] września 2019 r. Z kolei w dniu [...] września 2019 r. PINB uzyskał informacje od WINB, że spółka jawna [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. (uchylającą w całości decyzję PINB z dnia [...] maja 2019 r.) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie, w dniu [...] września 2019 r. do PINB wpłynęła odpowiedź [...] Sp. z o.o. na wcześniejsze pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r. Organ wskazał również, że w międzyczasie skarżący, nie czekając na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie opisanego wyżej sprzeciwu Spółki [...], wniósł do WINB w dniu [...] września 2019 r. ponaglenie na przewlekłość postępowania PINB w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową kanalizacji na działce nr [...], po decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. Podkreślono, że sam WINB - postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. - uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. Kolejno organ wskazywał, że w dniu [...] września 2019r. PINB wezwał [...] Sp. z o.o. do pisemnych wyjaśnień i przedłożenia stosowanych dokumentów w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową odcinka sieci wynikających z pisma Spółki [...] z dnia [...] września 2019 r. Natomiast w dniu [...] października 2019 r. wpłynęły do PINB dokumenty Spółki jawnej [...] opracowane przez uprawnionego geodetę, o których mowa w wezwaniu organu z dnia [...] września 2019 r. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Spółka jawna [...] poinformowała PINB o wykonaniu przykanalika sanitarnego w pasie drogowym przy ich posesji przez Spółkę [...] Sp. z o.o. w dniu [...] października 2019 r. Z kolei pismem z dnia [...] października 2019 r. [...] Sp. z o.o. udzieliła PINB odpowiedzi na wcześniejsze pismo organu z dnia [...] września 2019 r. Następnie pismem z dnia [...] października 2019 r. PINB, w trybie art. 36 § 2 Kpa, zawiadomił strony postępowania o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazał nowy termin jej załatwienia tj. 60 dnia od dnia otrzymania prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Końcowo PINB wywodził, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęła do PINB tylko decyzja WINB z dnia [...] sierpnia 2019 r., natomiast akta sprawy do dnia złożenia odpowiedzi na skargę nie zostały do PINB zwrócone. Zdaniem PINB nie pozostawał on bezczynny w sprawie i z tego względu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa (art. 37 § 1 pkt 1 Kpa), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 Kpa). W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 Kpa pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 Kpa). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 Kpa, gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 Kpa), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania żądania strony z dnia [...] marca 2019 r. dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem realizacji inwestycji polegającej na przebudowie kanalizacji przy [...] (działka nr [...]). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu bezczynności organu wskazać należy, że po wydaniu uchylającej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. przez WINB, postępowanie wróciło do etapu pierwszoinstnacyjnego. Co do zasady więc, na mocy art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia doręczenia organowi I instancji decyzji WINB wraz z aktami sprawy. Doręczenie decyzji organu II instancji do PINB nastąpiło dnia [...] sierpnia 2019 r. Akta sprawy pozostawały natomiast "w obrocie" w związku z toczącymi się postępowaniami, których skarżący jest stroną. O ile, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 285/15 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) organ nie może usprawiedliwić swojej bezczynności faktem przekazania akt administracyjnych do sądu lub organu wyższej instancji. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 Kpa obliguje bowiem organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co oznacza także, iż organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. O tyle, w rozpatrywanej sprawie organ w dniu [...] września 2019 r. w oparciu o art. 36 § 1 Kpa zawiadomił skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia [...] października 2019 r. Kolejno zaś, w tym właśnie dniu (w związku z wniesieniem sprzeciwu od decyzji WINB) ponownie, w oparciu o art. 36 § 1 Kpa, zawiadomił skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. "w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie". Termin ten nie został wprawdzie wskazany poprzez podanie konkretnej daty, aczkolwiek nie powinno to budzić wątpliwości, ponieważ jeżeli termin zakończenia danego postępowania uzależniony jest od zakończenia innego postępowania, którego terminu nie da się precyzyjnie przewidzieć, to nieracjonalnym byłoby podawać termin poprzez określenie konkretnego dnia. Tak zakreślony termin niewykluczone, że należałoby następnie znowu przedłużać, bądź rozpoznawać sprawę znacząco przed tym terminem (por, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3088/13 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również w tym miejscu wskazać, że wyrokiem z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 789/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ww. sprzeciw, zaś przesłanie organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem nastąpiło dnia [...] grudnia 2019 r. Tymczasem już w dniu [...] listopada 2019 r., a zatem przed upływem wyznaczonego w trybie art. 36 § 1 Kpa terminu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność i przewlekłość organu. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi termin do załatwienia sprawy przez organ pozostawał otwarty, co wyklucza zaistnienie w sprawie bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. Co zaś się tyczy zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły zauważyć należy, że przedłużając termin załatwienia sprawy PINB czynił to w związku z koniecznością szczegółowego przeanalizowania całości zgromadzonych w sprawie akt w celu zbadania prawidłowości przeprowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew opinii skarżącego organ odwoławczy miał podstawy do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Organ podjął bowiem szereg czynności w postaci zwracania się do różnych podmiotów o udzielenie informacji w sprawie oraz dostarczenie dokumentów i nie tylko musiał odczekać na uzyskanie odpowiedzi, ale uzyskany w ten sposób materiał dowodowy rozpatrzyć. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu premedytacji ukierunkowanej na przedłużanie postępowania, w szczególności czynności pozornych, czy niecelowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.