II OSK 3088/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 30/13 w sprawie ze skargi B.H.-S. i W.Z. na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjne zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 30/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi B.H.-S. i W.Z. na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w punkcie 1. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach do wydania aktu administracyjnego, w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3. zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Będzinie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] września 2000 r. w części dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie podpiwniczonego tarasu przy budynku mieszkalnym położonym na terenie Preczowa przy ul. W., na działce o nr geodezyjnym A k. m. 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły B.H. – S. oraz W.Z. Odwołanie było skierowane do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Starosty Powiatowego w Będzinie o nadesłanie dokumentacji budowlanej związanej z decyzją Urzędu Rejonowego w Będzinie z dnia [...] listopada 1998 r. nakazującej M.H. wykonanie określonych robót. W piśmie tym poinformował strony na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., iż do wyznaczonego czasu zostaje wstrzymany bieg ustawowych terminów rozpatrzenia odwołania. Pismo to zostało doręczone B.H.–S. w dniu 16 stycznia 2013 r., a W.Z. w dniu 4 stycznia 2013 r. W związku z pismem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Starostwo Powiatowe w Będzinie przesłało go do załatwienia pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Będzinie. Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił (jak wynika z rozdzielnika pisma z dnia 28 stycznia 2013 r. między innymi B.H.–S. oraz W.Z.) o wszczęciu w dniu 31 grudnia 2012 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. udzielającej M.H. pozwolenia na użytkowanie m. in. podpiwniczonego tarasu przy budynku mieszkalnym przy ul. W. na działce nr A. W tym piśmie organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił, że sprawa dotycząca odwołania B.H.–S. i W.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z dnia [...] września 2012 r. zostanie załatwiona po załatwieniu sprawy dotyczącej nieważności decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdził nieważność decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. Ta decyzja została przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylona w całości, a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone w części dotyczącej decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie podpiwniczonego tarasu na działce nr A; natomiast w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie zbiornika na nieczystości, położonego na działce A odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. Jeszcze przed decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie odwołania B.H.–S. i W.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z dnia [...] września 2012 r. od czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołań od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. Z kolei to postanowienie zostało postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. uchylone, a postępowanie organu I instancji umorzone w przedmiocie zawieszenia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził brak związku przyczynowego pomiędzy rozpatrzeniem odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z dnia [...] września 2012 r., a ewentualnym rozstrzygnięciu wydanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącym decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. Pismem z dnia 11 marca 2013 roku B.H.– S. i W.Z. złożyły zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach zarzucając temu ostatniemu nie załatwienie w terminie sprawy związanej z ich odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z dnia [...] września 2012r. Wyraźnie określiły przy tym, że zażalenie składają w trybie art. 37 k.p.a. i twierdziły, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 35 i 36 k.p.a. Zażalenie to nie zostało uwzględnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 15 marca 2013 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 19 marca 2013 r. B.H.–S. i W.Z. zarzuciły Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność w rozpatrzeniu ich odwołań, naruszenie art. 8, 12 i 35 § 1 k.p.a. Wniosły o zobowiązanie ŚWINB do wydania w terminie 14 dni odpowiedniego aktu administracyjnego oraz orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też nie. Nadto skarżące domagały się ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, opisał przebieg postępowania w sprawie (w sposób identyczny jak wyżej przedstawiono), a przy piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. przesłał decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., która została wydana po rozpatrzeniu odwołań skarżących od decyzji z PINB w Będzinie z dnia [...] września 2012 r. (w aktach I instancji). Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. skarżąca B.H.– S. podtrzymała skargę. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r. przypomniał treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i stwierdził, że skardze na bezczynność organu nie można odmówić słuszności. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne do jej załatwienia. Ponadto skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Termin zaś załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. Przekroczenie tych terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych – co dla sprawy nie ma znaczenia, lub przedłużonych w związku z art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracynego (w odróżnieniu do skarg na bezczynność polegającą na nie wydaniu w terminie decyzji (postanowień od których służy zażalenie) jest wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. Niewątpliwie wszystkie warunki do wniesienia skargi na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach zostały spełnione. Odwołanie skarżących od decyzji PINB w Będzinie z dnia [...] września 2012 r. wpłynęło do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 31 października 2012 r. W związku z tym, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., odwołanie to winno być rozpatrzone w terminie 1 miesiąca – licząc od dnia otrzymania odwołania, względnie w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. (co wynika z art. 37 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że kierując pismo z dnia 21 grudnia 2012 r., zawierające równocześnie informację dla skarżących o wstrzymaniu biegu ustawowych terminów rozpatrzenia odwołań organ pozostawał już w stanie bezczynności. Sąd stwierdził, że między datą wpływu odwołań skarżących (31 października 2012 r.), a pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności, a w szczególności nie skierował do skarżących pism, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że także pismo z dnia 21 grudnia 2012 r. nie spełniało warunków art. 36 § 1 k.p.a. i to niezależnie od wskazanej w nim podstawy prawnej (art. 35 § 5 k.p.a.) ale przede wszystkim dlatego, że pismo to nie wskazywało na nowy termin załatwienia sprawy. Także pismo z dnia 28 stycznia 2013 r., które w swojej treści zawiera odwołanie do art. 36 § 1 k.p.a. nie może zostać uznane za pismo, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. i to zarówno ze względu na datę jego sporządzenia (organ bowiem już wtedy pozostawał w bezczynności) jak i fakt, że w piśmie tym nie wskazano daty załatwienia sprawy. W ocenie Sądu fakt, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności nie budzi wątpliwości, bowiem nie rozpoznał odwołania w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., ani też nie przedłużył terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Nie ma też znaczenia dla stwierdzenia stanu bezczynności organu fakt zawieszenia postępowania postanowieniem tego organu z dnia [...] marca 2013 r. i to przede wszystkim z uwagi na fakt, że do tego zawieszenia doszło po upływie terminów, w których organ odwoławczy powinien załatwić sprawę. W związku z tym zawieszeniem wątpliwości Sądu I instancji budziło wydanie decyzji załatwiającej sprawę (z odwołań skarżących) w dniu [...] maja 2013 r., a konkretnie czy przed wydaniem tej decyzji doszło do podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie doszło do wydania w dniu [...] maja 2013 r., a więc przed datą rozprawy (22 sierpnia 2013 r.), decyzji żądanej przez skarżące, a więc doszło do rozpoznania odwołań skarżących od decyzji PINB z dnia [...] września 2012 r. W takiej sytuacji mimo zasadności skargi, w ocenie Sądu I instancji należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu będącego następstwem rozpatrzenia odwołań skarżących do decyzji PINB z dnia [...] września 2012 r. Akt w tym zakresie – decyzją z dnia [...] maja 2013 r. – organ już podjął. W związku z tym co do żądania zobowiązania organu do podjęcia aktu załatwiającego sprawę (w związku ze złożonymi odwołaniami) Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednakże zdaniem Sądu I instancji w oparciu o art. 149 § 1 zdanie drugie, mimo umorzenia postępowania w zakresie samej bezczynności, Sąd jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia czy do tej bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z faktu wnioskowania a maiori ad minus z art. 149 p.p.s.a., albowiem skarga na bezczynność służy ochronie obywatela i tylko orzeczenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (mimo że na dzień wydania ustała) daje obywatelowi prawo do ubiegania się o odszkodowanie. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia niepodjęcie czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., jak i wadliwe zawiadomienie o przedłużeniu tego terminu na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., co miało miejsce dopiero 28 stycznia 2013 r. Natomiast żądanie ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie mieści się poza właściwością Sądu określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a. i dlatego nie mogło zostać uwzględnione. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., a samą treść rozstrzygnięcia oparto na art. 149 § 1 p.p.s.a. i 161 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Wyrok zaskarżono w części co do pkt 2, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię uznającą, że Skarżący kasacyjnie dopuścił się rażącej bezczynności w rozpoznawaniu odwołania B.H.-S. i W.Z. od decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w części co do pkt 2 wyroku i stwierdzeniu, że rozpoznawanie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania B.H.-S. i W.Z. od decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący kasacyjnie organ powinien zakończyć przedmiotowe postępowanie do dnia 30 listopada 2012 r., do kiedy to nierozpoznanie sprawy nie stanowiło naruszenia przepisów prawa. Postępowanie w tym terminie nie zostało zakończone, jednakże organ zaledwie 3 tygodnie po upływie terminu na załatwienie sprawy skierował do odwołujących się pismo informujące, że organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Będzinie z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji budowlanej związanej z decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Urzędu Rejonowego w Będzinie nr [...] nakazującej M.H. wykonanie określonych czynności. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że ŚWINB zamierzał wywołać tym pismem skutek prawny określony w art. 36 § 1 k.p.a. Otóż pismo to było niezbędne dla zebrania odpowiedniego materiału dowodowego, pozwalającego na orzekanie w przedmiotowej sprawie i wywoływało skutek określony w art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ ŚWINB z przyczyn niezależnych nie był w stanie prowadzić tego postępowania dalej, skoro do dnia uzyskania odpowiedzi z Starostwa Powiatowego w Będzinie nie posiadał akt sprawy niezbędnych do wszechstronnego jej rozpoznania. Zatem w tym zakresie ŚWINB podjął działania niezbędne, aby właściwie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, choć niewątpliwie musiały one mieć wpływ na nierozpoznanie sprawy w terminie kodeksowym. Przy czym bieg terminu załatwienia przedmiotowej sprawy po tym dniu należy uznać za nie wliczający się do terminów określonych w art. 35 k.p.a., ponieważ oczekiwanie na odpowiedź Starostwa Powiatowego w Będzinie w realiach przedmiotowej sprawy było okolicznością niezależną od organu, a równocześnie działaniem koniecznym dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Zatem zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. upływ terminu od wystosowania tego pisma z dnia 21 grudnia 2012 r. do czasu uzyskania odpowiedzi z Starostwa Powiatowego w Będzinie nie można wliczać do terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. Nadto zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] i [...] ŚWINB poinformował odwołujące się, że sprawa z ich odwołania od decyzji z dnia [...] września 2012 r. PINB w Będzinie załatwiona zostanie po zakończeniu się postępowania wszczętego z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. Starosty Będzińskiego nr [...]. Wskazanie powyższe nastąpiło na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. z określeniem terminu załatwienia sprawy. Termin ten nie został wskazany poprzez podanie konkretnej daty, aczkolwiek nie powinno to budzić wątpliwości, ponieważ jeżeli termin zakończenia danego postępowania uzależniony jest od zakończenia innego postępowania, którego terminu nie da się precyzyjnie przewidzieć, to nieracjonalnym byłoby podawać termin poprzez określenie konkretnego dnia. Tak zakreślony termin niewykluczone, że należałoby następnie znowu przedłużać, bądź rozpoznawać sprawę znacząco przed tym terminem w wypadku, gdyby dane postępowanie zakończyło się już na etapie l-instancyjnym, choć termin wyznaczony przez organ zakładałby, że postępowanie będzie ll - instancyjne. Zatem po dniu [...] stycznia 2013r. bezczynność skarżącego kasacyjnie była weryfikowalna przez obiektywnie zasadne okoliczności związane z wdrożeniem postępowania nadzwyczajnego dalej idącego, które ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie wygaszenia decyzji. Zatem działań podjętych w tym zakresie nie można kwalifikować jako pozornych, służących jedynie do przedłużenia postępowania. Miały one bowiem swoje podstawy w realiach przedmiotowej sprawy. Nadto postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. ŚWINB ostatecznie zawiesił postępowanie w sprawie z odwołania B.H.-S. i W.Z. od decyzji z dnia [...] września 2012 r. PINB w Będzinie stwierdzającej wygaszenie decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. w części dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie podpiwniczonego tarasu przy budynku mieszkalnym (...) do czasu ostatecznego rozpatrzenia przez GINB odwołania. Organ podkreślił także, że wydanie ww. postanowienia nie powinno mieć znaczenia przy ocenie kwestii bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, ponieważ skarga na bezczynność złożona została już w dniu 15 marca 2013 r., to jednakże umożliwia przedstawienie szerszego kontekstu tej sprawy pod kątem weryfikowalnych, realnych i obiektywnych podstaw, które spowodowały załatwienie sprawy z odwołania B.H.-S. i W.Z. od decyzji z dnia [...] września 2012 r. PINB w Będzinie z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył także, że bezczynność w załatwieniu tej sprawy nie miała charakteru rażącego, jeżeli uwzględnić wszystkie przerwy w biegu terminu załatwienia sprawy i wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Podnieść w tym miejscu należy także, że sam fakt skierowania do strony zawiadomienia z art. 36 § 1 k.p.a. po nieznacznym upływie terminu kodeksowego, nie musi a limine prowadzić do wniosku, że przewlekłość bądź bezczynność ma charakter rażący, a taka konstatacja wynika z zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna skierowana jest jedynie do części wyroku - jego pkt 2, przy czym organ administracji zarzucił sądowi wojewódzkiemu wadliwą ocenę, że bezczynność miała charakter kwalifikowany. Zarzut ten znajduje usprawiedliwione podstawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie prezentowany jest jednolity pogląd, który nie jest kwestionowany przez skarżący kasacyjnie organ, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22 grudnia 1998 r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2004 r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Bezczynność organu administracji może polegać nie tylko na braku wydania decyzji, ale także na braku podjęcia innych czynności, do których organ jest zobowiązany, warunkujących merytoryczne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SAB/Wa 57/07, LEX nr 497988 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 48/11, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przypomnieć, że terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 § 1 k.p.a. W świetle powyższych ogólnych rozważań wskazać należy, że niewadliwie Sąd pierwszej instancji ustalił, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia ww. terminów załatwienia sprawy. Rację ma jednak skarżący kasacyjnie, iż stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała cechy rażącego naruszenia prawa. I tak, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1181/13). W niniejszej sprawie zwłoka organu w rozpoznaniu odwołania B.H.-S. i W.Z. takich cech nie posiada. Jak słusznie przypomniał organ wprawdzie nie zakończono postępowania do dnia 30 listopada 2012 r., kiedy to upływał termin do rozpoznania odwołania jednakże poinformowano strony o zwłoce w jego rozpoznaniu pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. Nietrafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, iż pismo to nie spełniało warunków określonych w art. 36 § 1 k.p.a. albowiem nie określało terminu załatwienia sprawy. Analiza treści pisma nie pozostawia wątpliwości, że termin ten został przez organ przedłużony do dnia przesłania dokumentacji budowlanej przez Starostę Powiatowego w Będzinie (w ocenie organu prowadzącego postępowanie odwoławcze to w tym Urzędzie dokumentacja ta winna się znajdować). Co do pisma z dnia 28 stycznia 2013 r. to nie zawierało ono wprawdzie określenia dokładnej daty zakończenia postępowania, jednakże termin ten został określony w odniesieniu do zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. Jednocześnie nie może ujść uwadze, że nie można skutecznie zarzucić organowi, iż nie zawiesił postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie w związku z wszczętym postępowaniem nieważnościowym. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznawanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie nieważnościowe, od którego zakończenia organ uzależnił zakończenie postępowania odwoławczego prowadzone było przez ten sam organ co samo w sobie uniemożliwiało zawieszenie postępowania odwoławczego. Zawieszenie takie było możliwe dopiero po przekazaniu sprawy o stwierdzenie nieważności do rozpoznania organowi wyższego stopnia (postanowienie z dnia [...] marca 2013 r.). W tym stanie rzeczy trafnie wskazał organ, iż wadliwie Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności od daty wpływu odwołania wydania decyzji ([...] maja 2013 r.), w tym przede wszystkim, że nie powiadomił stron o zwłoce, jej przyczynach i nie wyznaczył terminu zakończenia postępowania. Biorąc dodatkowo pod uwagę stosunkowo nieznaczne przekroczenie terminu w skierowaniu do stron pisma w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. należało przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji PINB w Będzinie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym jako uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy ma zastosowanie art. 188 p.p.s.a., ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia jedynie odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i działając w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w Katowicach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 i art. 149 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.