II OSK 285/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 63/14 w sprawie ze skargi D. L. i G. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], umarzającej wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. K. kwotę 528,57 zł (pięćset dwadzieścia osiem złotych i pięćdziesiąt siedem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 63/14, uwzględnił skargę D. L. i G. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2001 roku, znak: [...], umarzającej wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 400 (czterysta) złotych (pkt 1), umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją Prezydenta Miasta K. zapadłą w postępowaniu zwyczajnym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym wraz z robotami towarzyszącymi m.in. na działce nr [...], przy ul. [...] w K.. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą udzielone pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżących, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta K. wznowił w dniu 4 maja 2011 roku postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku umorzył wznowione postępowanie. Od decyzji tej pismem z dnia 29 listopada 2011 roku D. L. oraz G. K. wnieśli wskazane na wstępie odwołanie do Wojewody [...]. W międzyczasie skarżący wnieśli w dniu 28 października 2011 roku skargę do WSA w Krakowie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 roku, znak: [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę objętej wznowionym postępowaniem. Z uwagi na przekazanie wraz z tą skargą akt administracyjnych, Wojewoda [...] wystąpił do WSA w Krakowie o ich wypożyczenie i zawiadomił skarżących, że ich odwołanie zostanie rozpatrzone do jednego miesiąca od daty wpływu do urzędu akt sprawy. WSA w Krakowie poinformował zaś Wojewodę, że z uwagi na wyznaczony termin rozprawy akta nie mogą być wypożyczone. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1803/11 WSA w Krakowie uchylił postanowienia obu instancji. Wyrok ten jednak nie uprawomocnił się, bowiem uczestnik postępowania E. S.A. wniósł od niego skargę kasacyjną, a w związku z tym akta administracyjne sprawy zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie oczekiwały na rozprawę. Pismem z dnia 30 września 2013 roku skarżący wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...]. Wojewoda ten po wezwaniu go przez GINB o przesłanie relacji ze sprawy pismem z dnia 28 października 2013 roku zwrócił się do NSA o wypożyczenie akt administracyjnych, które wpłynęły do Urzędu dnia 14 listopada 2013 roku. GINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 roku, znak: [...], wyznaczył Wojewodzie [...] dodatkowy 30 – dniowy termin do rozpatrzenia wniesionego przez skarżących odwołania. Organ ten uznał jednocześnie, że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa uznając, że przyczyną nierozpatrzenia odwołania był brak dostępu do dokumentacji, a organ wojewódzki podjął działania mające na celu ich uzyskania. Pismem z dnia 14 grudnia 2013 roku D. L. oraz G. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rażącą bezczynność tego organu w sprawie rozpatrzenia wniesionego przez nich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 listopada 2011 roku. Skarżący wskazali, że wniesione przez nich odwołanie spoczywa w organie drugiej instancji bez żadnego biegu przez okres 21 miesięcy pod pretekstem wyczekiwania na zwrot akt z sądu administracyjnego. Mając na uwadze taki stan rzeczy wnieśli oni o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie temu organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując na niemożność wypożyczenia akt administracyjnych z uwagi na wyznaczony termin rozprawy. Organ nadto argumentował, że w dniu 6 grudnia 2013 roku doręczono mu postanowienie GINB wyznaczające mu 30 – dniowy termin do rozpatrzenia wniesionego odwołania, zatem termin ten ukończył swój bieg w dniu 7 stycznia 2014 roku. Tymczasem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku, znak: [...], rozpoznał odwołanie i w tym samym dniu przekazał akta sprawy z powrotem do NSA. W replice na powyższe skarżący podtrzymali skargę oraz wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu na okoliczność ustalenia, że ich skarga z dnia 18 grudnia 2013 roku została wniesiona przed wydaniem przez Wojewodę [...] w tym samym dniu decyzji. W związku ze złożonym w trybie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") oświadczeniem sędziów orzekających w WSA w Krakowie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 roku, sygn. akt: II OW 135/14 wyłączył sędziów WSA w Krakowie od rozpoznawania przedmiotowej sprawy i wyznaczył do tego WSA w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd I instancji wskazał, że zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia w drodze aktu administracyjnego wniesionego przez skarżących odwołania było bezprzedmiotowe, gdyż w dniu, w którym została wniesiona skarga, a zatem 18 grudnia 2013 roku, Wojewoda Małopolski rozpoznał wniesione przez skarżących odwołanie. Sąd uznał, iż mimo wydania przez Wojewodę opisanej decyzji z rażącym przekroczeniem ustawowego terminu miesięcznego wskazanego w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), należało stwierdzić, że organ, którego dotyczyła skarga w dacie orzekania przez Sąd nie tkwił już w bezczynności. W konsekwencji postępowanie przed Sądem – w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu – stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nadto Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 110 K.p.a. istotnym nie jest termin podpisania decyzji (jak dowodzili skarżący), lecz termin jej doręczenia bądź ogłoszenia stronom, bowiem dopiero z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji organ jest nią związany, a decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika zaś, że wskazana decyzja Wojewody została doręczona skarżącym oraz organowi pierwszej instancji po upływie kilku dni od jej podpisania, a zatem bez wątpienia weszła do obrotu prawnego dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi. W przypadku skarżących miało to miejsce dopiero w dniu 23 grudnia 2013 roku. Z kolei uzasadniając uwzględnienie skargi WSA w Gliwicach uznał, że okoliczność przekazania akt administracyjnych do sądu w związku ze skargą na postanowienie wpadkowe odmawiające wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą wydano w postępowaniu zwyczajnym nie stanowiła usprawiedliwionej przeszkody do tak znaczącego naruszenia zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a. i rozwiniętej w art. 35 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji usprawiedliwieniem dla bezczynności Wojewody nie mogła być w szczególności odmowa wypożyczenia mu akt administracyjnych sprawy przez WSA w Krakowie. Sąd przypomniał, że pozostający w bezczynności organ był stroną postępowania sądowego i w związku z tym miał zapewniony dostęp do akt sprawy w budynku sądu, a z uwagi na siedzibę tego organu nie wiązało się to z koniecznością pokonywania nadzwyczajnych przeszkód czy szczególnymi trudnościami. Niczym nieusprawiedliwiona była zwłaszcza bezczynność tego organu mająca miejsce po zapadłym we wskazanej sprawie wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 roku i przekazaniu do NSA akt sprawy wraz ze skargą kasacyjną. Zdaniem Sądu I instancji, okres ten należy liczyć mniej więcej od połowy 2012 roku do końca października 2013 roku, kiedy to Wojewoda po zapoznaniu się z zażaleniem skarżących zdecydował się zwrócić do NSA o wypożyczenie przedmiotowych akt sprawy, które zostały mu po kilku dniach wypożyczone. W ocenie Sądu I instancji, powyższego nie zmienia skierowanie do skarżących w dniu 21 grudnia 2011 roku zawiadomienie, w którym powołując się na przepis art. 36 K.p.a. organ wyznaczył nowy (bliżej jednak nieokreślony) termin załatwienia sprawy. W związku ze stwierdzeniem, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd I instancji uznał za zasadne także wymierzenie organowi na podstawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny w wysokości 400 zł. Ustalając wysokość tej grzywny sąd kierował się przekonaniem, że będzie ona na tyle dolegliwa dla strony, iż spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...], który zaskarżył wyrok w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny (pkt 1) oraz w zakresie kosztów postępowania (pkt 3). Skarżący kasacyjnie zarzucił skarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 149 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że Wojewoda dopuścił się bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 2) naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, z pominięciem tej okoliczności, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, 3) naruszenie art. 154 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części ograniczonej do pkt 1 i 3 orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 P.p.s.a., tj. wydanie orzeczenia reformacyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem strony kasacyjnie skarżącej, Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że bezczynność organu miała znamiona rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy stwierdzona bezczynność organu spowodowana była wyłącznie brakiem materiału dowodowego w sprawie, który znajdował się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, a następnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do przypisania Wojewodzie rażącego naruszenia prawą, które uzasadniałoby wymierzenie organowi grzywny. Powołując się na orzecznictwo organ przyjął, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracyjny, liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Organ ten musi mieć bowiem realną możliwość podjęcia rozstrzygnięcia, do czego niezbędne mu są kompletne, oryginalne akta administracyjne. W sprawie organ takimi aktami nie dysponował, co w jego ocenie, uniemożliwiało prowadzenie postępowania. Jednocześnie organ czynił wszelkie możliwe starania celem rozpatrzenia odwołania skarżących. W szczególności w okresie od grudnia 2011 roku do kwietnia 2012 roku z uwagi na toczące się równolegle postępowanie przed sądem administracyjnym organ nie dysponował aktami, jak również nie mógł ich pozyskać wobec odmowy ich wypożyczenia przez WSA w Krakowie. W okresie od kwietnia 2012 do października 2013 roku akta sprawy, wobec wniesienia przez jedną ze stron skargi kasacyjnej, przekazane zostały do NSA w Warszawie. W tym okresie Wojewoda, licząc na możliwie szybkie skierowanie sprawy na wokandę, nie podejmował początkowo prób wypożyczenia akt sprawy, niemniej jednak wobec przedłużającego się postępowania sądowoadministracyjnego, organ o te akta wystąpił. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 154 P.p.s.a. organ podniósł, że przed wymierzeniem organowi kary grzywny Sąd winien przede wszystkim ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko, wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Podczas rozprawy w dniu 13 października 2015 roku D. L. i G. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów przejazdu w kwocie 214,15 zł oraz innych kosztów według złożonego zestawienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie poczynić należy zastrzeżenie, iż skarga kasacyjna ograniczona została tylko do części wyroku, bowiem autor skargi kasacyjnej zakwestionował tylko punkt pierwszy wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył z tego tytułu Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 400 (czterysta) złotych oraz punkt trzeci wyroku, w którym Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Autor skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazał na naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż zarzucana organowi bezczynność polegała na nierozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżących z uwagi na przekazanie akt administracyjnych sądowi administracyjnemu w związku z wniesieniem skargi na postanowienie wpadkowe wydane w toku postępowania. Pełnomocnik organu usprawiedliwienia dla nierozpoznania odwołania w terminie określonym przepisem art. 35 K.p.a. upatruje w okoliczności, iż organ nie dysponował kompletnymi i oryginalnymi aktami administracyjnymi, bowiem takowe zostały przekazane najpierw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z wniesieniem skargi na postanowienie wpadkowe, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek wniesienia skargi kasacyjnej. W ocenie składu orzekającego, organ nie można usprawiedliwić swojej bezczynności faktem przekazania akt administracyjnych do sądu lub organu wyższej instancji. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. obliguje organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co oznacza także, iż organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ powinien zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy szczególnie gdy przedmiotem środka odwoławczego kierowanego do organu wyższej instancji lub środka zaskarżenia wnoszonego do sądu administracyjnego, jest rozstrzygnięcie o charakterze incydentalnym, wpadkowym, czyli tak jako to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślając to, iż organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy uznać wypada, iż – w zależności od okoliczności faktycznych sprawy – organ powinien, przed udostępnieniem akt, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu – podjąć działania w celu ich wypożyczenia. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, iż bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (por. np. wyroki NSA z dnia: 8 października 1999 roku, IV SAB 46/99; 20 grudnia 2011 roku, I OSK 1471/11; 20 marca 2013 roku, II OSK 552/13 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 roku, I SAB/Wa 18/05; w Białymstoku z dnia 18 września 2008 roku, II SAB/Bk 12/08; w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 roku, IV SA/Po 1075/12 i inne). Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że brak akt administracyjnych, przesłanych sądowi administracyjnemu, nie mógł być przeszkodą dla rozpoznania odwołania skarżących. W dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), Wojewoda obowiązany był przed przesłaniem akt sądowi, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla wydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Nawet gdyby organ nie zabezpieczył możliwości prowadzenia postępowania przed przesłaniem akt, mógł w toku postępowania wystąpić o krótkoterminowe wypożyczenie akt. W tej sytuacji, nie zwrócenie się do sądu o wypożyczenie akt administracyjnych na kilka dni dla sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i nie prowadzenie sprawy w dalszym ciągu decyduje o bezczynności postępowania w kontrolowanej sprawie (podobnie: J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 nr 69, str. 11 – 12, p. 2.2., lit. c). Tymczasem, w sprawie niniejszej organ – jak trafnie wyeksplikował Sąd I instancji – od połowy 2012 roku do końca października 2013 roku bezczynnie oczekiwał na zwrot akt przekazanych do sądu administracyjnego. Dopiero po otrzymaniu zażalenia na bezczynność wniesionego przez skarżących, które to zażalenie niewątpliwie było zapowiedzią skargi na bezczynność, Wojewoda zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt administracyjnych. Przedstawione okoliczności potwierdzają, iż organ w tym okresie pozostawał w nieusprawiedliwionej okolicznościami bezczynności. W ocenie Sądu I instancji wspomniana bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, co także stanowi przedmiot kontestacji autora skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 149 § 1 zd. II P.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji – sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie ustawodawca nie zawarł ustawowej definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", dlatego należy dokonać jego wykładni. Sięgając w pierwszej kolejności do wyników wykładni językowej dostrzec wypada, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie, które ma szczególnie wyraźną, bezdyskusyjną, czy oczywistą postać. Ocena czy w danej sprawie bezczynność będzie miała postać rażącego naruszenia prawa zawsze musi przebiegać z uwzględnieniem okoliczności tejże sprawy, zatem nie można odgórnie założyć, że opóźnienie trwające np. 6 miesięcy będzie miało rażącą postać. Na ocenę w tym przedmiocie składa się zarówno przedmiot postępowania, zakres rozstrzygnięcia, jak i analiza czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania. Choć Sąd I instancji nie dokonał wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w motywach swojego rozstrzygnięcia – zdaniem NSA – prawidłowo jednak zaklasyfikował bezczynność, której dopuścił się w przedmiotowej sprawie Wojewoda jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie podkreślić wypada, iż bezczynność wynosząca ponad rok (od połowy 2012 roku do końca października 2013 roku) w sytuacji gdy organ przed przekazaniem akt do sądu nie sporządził kserokopii akt zabezpieczając sobie możliwość prowadzenia postępowania w sprawie, ani – w toku postępowania sądowego – nie zwrócił się do sądu o wypożyczenie akt, musi być oceniona nagannie, szczególnie gdy uwzględni się to, że co do zasady organ odwoławczy – stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. – powinien zakończyć postępowanie odwoławcze w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Inicjatywą do wypożyczenia akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego było otrzymanie zażalenia na bezczynność, które – jak wskazano wcześniej – niewątpliwie było zapowiedzią skargi na bezczynność. Niczym nieuzasadniona bezczynność w sprawie, w opisanych okolicznościach, trafnie została zatem oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W kontekście powyższych uwag skład orzekający uznał, iż nie zasługuje na uwzględnienie także kolejny z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a sprowadzający się do twierdzenia, iż Sąd I instancji pominął okoliczność, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Niewątpliwie art. 35 § 5 K.p.a. wskazuje, iż do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie NSA, do przyczyn niezależnych od organu nie można zakwalifikować okoliczności, iż organ nie dysponował aktami, bowiem takowe przekazał sądowi administracyjnemu w związku z koniecznością rozpoznania środka zaskarżenia na wydane w toku rozstrzygnięcie wpadkowe. Zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) obliguje w takim przypadku organ do zabezpieczenia sobie możliwości dalszego prowadzenia postępowania, co – jak wskazano uprzednio – powinno przede wszystkim przejawiać się w sporządzeniu, na swoje potrzeby, kserokopii akt administracyjnych. Niewątpliwie organ takich działań nie podjął. Wyraźnie należy zaakcentować, iż przyczyną niezależną od organu zwalniającą od zarzutu bezczynności (a także przewlekłości postępowania) nie jest okoliczność przekazania akt administracyjnych innemu podmiotowi w związku z wniesieniem środka odwoławczego lub środka zaskarżenia. Ostatni zarzut skargi kasacyjnej opiewał na wskazanie, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż istnieją przesłanki wymierzenia grzywny. W pierwszej kolejności dostrzec wypada, iż – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – w sprawie nie doszło do naruszenia pierwszego z wymienionych przepisów, bowiem tenże przepis nie miał w sprawie zastosowania. Sąd I instancji w motywach rozstrzygnięcia nie powołał tego przepisu jako podstawy orzekania w sprawie. Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. odsyła w kwestii wysokości grzywny do art. 154 § 6 P.p.s.a., co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Odnosząc się natomiast do podniesionej wątpliwości, iż w sprawie nie było przesłanek do wymierzenia organowi grzywny należy wyjaśnić, iż nałożenie grzywny w trybie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalone w sprawie przez Sąd I instancji okoliczności uzasadniały nałożenie grzywny. Grzywna jako że ma także charakter dyscyplinujący zmierza do przeciwdziałania w przyszłości podobnym sytuacjom. Natomiast uwzględniając okoliczność, iż Sąd I instancji miał możliwość nałożenia grzywny do kwoty do 36.500,60 zł (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. i komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 roku, M. P. z 2014 roku, poz. 146), ustalona w sprawie grzywna w wysokości 400 zł nie może być uznana za kwotę wygórowaną. Sąd I instancji ustalając wysokość nałożonej grzywny kierował się przekonaniem, iż będzie ona dla organu na tyle dotkliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. W rezultacie na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego co do tego, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Całokształt okoliczności sprawy dawał również podstawę do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki, w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a., podstaw do nałożenia na Wojewodę [...] z tego tytułu grzywny. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęte zostało na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się koszt stawiennictwa skarżącego na rozprawie, w tym koszt przejazdu do sądu i utraconego zarobku.