II SAB/Gl 63/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi D. L.-K. i G. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak:[...], umarzającej wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 400 (czterysta) złotych; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 228 (dwieście dwadzieścia osiem) złotych zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. D. L.- K. oraz G. K. wnieśli za pośrednictwem Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na rażącą bezczynność tego organu w sprawie rozpatrzenia wniesionego przez nich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak: [...] Skarżący wskazali, że wniesione przez nich odwołanie spoczywa w organie II instancji bez żadnego biegu przez okres 21 miesięcy pod pretekstem wyczekiwania na zwrot akt administracyjnych z sądu administracyjnego. Mając na uwadze taki stan rzeczy wnieśli oni: o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę [...] miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie temu organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów p[postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi D. L.- K. i G. K. opisali przebieg postępowania przed organem I instancji toczącego się z ich wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. Decyzją zapadłą w postępowaniu zwyczajnym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "A" z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym wraz z robotami towarzyszącymi m.in. na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. P., a następnie została ona zmieniona decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą udzielone pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżących Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta K. wznowił w dniu [...] r. postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] r. umorzył wznowione postępowanie. Od decyzji tej pismem z dnia [...] r. D. L.- K. oraz G. K. wnieśli wskazane na wstępie odwołanie do Wojewody [...]. W międzyczasie skarżący wnieśli w dniu [...] r. skargę do WSA w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę objętej wznowionym postępowaniem. Z uwagi na przekazanie wraz z tą skargą akt administracyjnych Wojewoda [...] wystąpił do WSA w K. o ich wypożyczenie i zawiadomił skarżących, że ich odwołanie zostanie rozpatrzone do jednego miesiąca od daty wpływu do urzędu akt sprawy. WSA w K. poinformował zaś Wojewodę [...], że z uwagi na wyznaczony termin rozprawy przedmiotowe akta nie mogą zostać zostaną wypożyczone. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/kr 1803/11 WSA w K. uchylił postanowienia obu instancji. Wyrok ten jednak nie uprawomocnił się, bowiem uczestnik postępowania B wniósł od niego skargę kasacyjną, a w związku z tym akta administracyjne sprawy zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie oczekiwały na rozprawę. Skarżący w związku z brakiem jakichkolwiek działań ze strony Wojewody pismem z dnia [...] r. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...]. Wojewoda ten po wezwaniu go przez GINB o przesłanie relacji ze sprawy pismem z dnia [...] r. zwrócił się do NSA o wypożyczenie akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. GINB postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wyznaczył Wojewodzie [...] dodatkowy 30 dniowy termin do rozpatrzenia wniesionego przez skarżących odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K.. Organ ten uznał jednocześnie, że przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa uznając, że przyczyną nierozpatrzenia odwołania był brak dostępu do dokumentacji, a organ wojewódzki podjął działania mające na celu ich uzyskanie. W części skargi zawierającej jej uzasadnienie prawne skarżący podkreślili, że w ich przekonaniu Wojewodzie [...] należało zarzucić bezczynność w załatwieniu ich odwołania, a nie jak przyjął GINB przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewoda pozostawał bowiem w nieuzasadnionej i nielegalnej zwłoce przez ponad 21 miesięcy. Odnosząc się do argumentacji GINB, że organ ten nie miał dostępu do akt administracyjnych sprawy skarżący zauważyli, że wniesiona przez nich skarga na postanowienie tego organu utrzymujące w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta K. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji, a następnie skarga kasacyjna wniesiona od zapadłego w tej sprawie wyroku WSA w K. nie uniemożliwiała organowi rozpatrzenia wniesionego odwołania. Organ ten winien bowiem prowadzić odrębne akta, albo przed przekazaniem akt sprawy do WSA w K. sporządzić odpisy zawartych w nich dokumentów niezbędnych do wykonywania dalszych czynności. Brak akt administracyjnych sprawy oraz wyczekiwanie na ich zwrot zasadniczo nie może usprawiedliwiać stanu bezczynności organu. Niepodejmowanie przez organ jakichkolwiek działań w okresie od [...] r. zmierzających do uzyskania dostępu do akt dowodzi - zdaniem skarżących - w sposób jednoznaczny i oczywisty nadużycia instytucji wskazanej w art. 36 § 1 k.p.a. i rażącego naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a. Brak wystąpienia w sprawie okoliczności usprawiedliwiających 21 miesięczna zwlokę w załatwieniu sprawy stanowi przesłankę nie tylko stwierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale także uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. W przekonaniu skarżących przedmiotowa grzywna powinna zostać wymierzona w wysokości połowy maksymalnej kwoty, bowiem wówczas spełni ona swoją funkcję represyjną i prewencyjną mogącą przeciwdziałać nadużywania instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący powołując się na postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. , sygn. akt II OSK 1360/12, stwierdzili, że bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu w kwestii stwierdzenia, iż bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz na wymierzenie organowi grzywny miało stanowisko GINB zajęte w postanowieniu z dnia [...] r., ani też ewentualne rozpatrzenie przez Wojewodę [...] wniesionego przez nich odwołania przed rozpoznaniem skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], zastępowany przez radcę prawnego A.O-P., wniósł o jej oddalenie wskazując na jej niezasadność. Organ podał, że odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] r., a w dniu [...] r. zwrócił się on do WSA w K. o wypożyczenie akt administracyjnych tej sprawy. Kopią tego pisma zawiadomiono także strony postępowania o wyznaczeniu w oparciu o art. 36 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy "do jednego miesiąca od daty wpływu do tutejszego Urzędu akt przedmiotowej sprawy". WSA w K. pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. poinformował jednak Urząd o niemożności wypożyczenia przedmiotowych akt z uwagi na wyznaczony termin rozprawy. Wyrok WSA w K. w sprawie odmowy wstrzymania pozwolenia na budowę został wydany w dniu [...] r. i z uwagi na wniesiona skargę kasacyjna jest on do dzisiaj nieprawomocny. Po zapoznaniu się z treścią wniesionego przez skarżących zażalenia, które zostało przekazane przez GINB w dniu [...] r., Wojewoda pismem z dnia 28 października 2013 r. zwrócił się do NSA o wypożyczenie akt sprawy, a wypożyczone akta wpłynęły do Urzędu w dniu [...] r. Z kolei w dniu [...] r. doręczono Wojewodzie postanowienie GINB wyznaczające mu 30 dniowy termin do rozpatrzenia wniesionego odwołania. Wedle obliczeń pełnomocnika termin ten ukończył swój bieg w dniu[...] r. tymczasem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. , znak: [...], rozpoznał odwołanie i w tym samym dniu przekazał akta sprawy z powrotem do NSA. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący odnieśli się do udzielonej przez Wojewodę [...] odpowiedzi na skargę podtrzymując w całości wniesioną skargę oraz zawarte w niej zarzuty. W piśmie tym zawarli oni także wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu na okoliczność ustalenia, że ich skarga z dnia [...] r. została wniesiona przed wydaniem przez Wojewodę [...] w tym samym dniu decyzji znak: [...]. Z prezentaty [...] Urzędu Wojewódzkiego umieszczonej na ich skardze oraz oznaczonej godzinie jej wniesienia ( godz. 8.10 ) wynika, że skarga ta została złożona osobiście w tym Urzędzie przed podpisaniem decyzji Wojewody [...] przez Kierownika Oddziału w Wydziale Infrastruktury MUW, co zdaniem skarżących miało miejsce nie wcześniej niż o godzinie 15.00, bowiem z systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentami (EZD) wynika, że dopiero o godz. 15.04 zarejestrowano wychodzącą do skarżących korespondencję oznaczoną tym znakiem. W związku ze złożonym w trybie art. 19 p.p.s.a. oświadczeniem sędziów orzekających w WSA w K. postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Ke 7/14 WSA w Kielcach wyłączył sędziów WSA w K. od rozpoznawania sprawy ze skargi D. L.-K. oraz G.a K.a oznaczonej sygn. II SAB/Kr 7/14. W następstwie tego rozstrzygnięcia NSA postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II OW 135/14, wyznaczył WSA w Gliwicach do rozpoznania skargi D. L.-K. oraz G. K. na bezczynność Wojewody [...]. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r, skierowanym do WSA w Gliwicach, skarżący podtrzymali wszystkie wnioski oraz argumenty zgłoszone przez nich w skardze oraz późniejszym piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do kontroli wniesionej skargi w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że przekazana do WSA w Gliwicach skarga wniesiona przez D. L.-K. oraz G. K. została zakwalifikowana przez NSA w postanowieniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II OW 135/14, jako skarga na bezczynność Wojewody [...], a nie jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Zakres przedmiotowy takiej skargi zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przesłanka ta została niewątpliwie spełniona, bowiem w kontrolowanym postępowaniu skarżący domagali się wydania decyzji rozstrzygającej wniesione przez nich odwołalnie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., którą umorzono wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "A" z siedzibą w K. pozwolenia na budowę, a następnie zmienionej decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] r. Drugą przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na bezczynność organu, stanowi podobnie jak w przypadku innych skarg, wypełnienie wskazanego w art. 52 p.p.s.a. obowiązku wyczerpania przysługujących skarżącym środków zaskarżenia. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona, bowiem skarżący pismem z dnia [...] r. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Wskazać następnie przyjdzie, że instytucja skargi na bezczynność organu, o jakiej jest mowa w art. 149 p.p.s.a., ma na celu przede wszystkim ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie a w przypadku stwierdzenia zarzucanej przez stronę bezczynności ustalenie czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. W pierwszej kwestii Istotnym jest to, że w dniu, w którym została wniesiona skarga, a zatem [...] r. Wojewoda [...] rozpoznał wniesione przez skarżących odwołalnie i decyzją oznaczoną jako [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W takiej sytuacji zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia w drodze aktu administracyjnego wniesionego przez skarżących odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. było zatem bezprzedmiotowe. Tym samym mimo wydania przez Wojewodę opisanej decyzji z rażącym przekroczeniem ustawowego terminu miesięcznego wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a., należało stwierdzić, że organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga w dacie orzekania przez Sąd nie tkwił już w bezczynności. W konsekwencji postępowanie przed Sądem - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie wskazanego w skardze aktu stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., koniecznym było stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1803/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżącym przyjdzie jednocześnie wyjaśnić, że dla zbadania zaistnienia tej przesłanki zbędnym było przeprowadzanie wskazanego przez nich dowodu z dokumentów mającego wykazać, że decyzja Wojewody [...] została podpisana kilka godzin po złożeniu przez nich skargi. W świetle art. 110 k.p.a. istotnym był bowiem nie termin podpisania decyzji lecz termin jej doręczenia bądź ogłoszenia stronom, bowiem dopiero z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji organ jest nią związany, a decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika zaś, że wskazana wyżej decyzja Wojewody [...] została doręczona skarżącym oraz organowi I instancji po upływie kilku dni od jej podpisania przez działającego z upoważnienia Wojewody Kierownika Oddziału w Wydziale Infrastruktury, a zatem bez wątpienia weszła do obrotu prawnego dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi. W przypadku skarżących miało to miejsce dopiero w dniu [...] r. Przepis art. 149 p.p.s.a. w jego aktualnym brzmieniu zawiera jednak normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie i rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce w sprawie, ale także czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo czy stwierdzona bezczynność organu nie była rażąca. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym we wskazanym w skardze postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), analiza art. 149 § 1 p.p.s.a. prowadzona w kontekście art. 4171 § 3 k.c., dowodzi, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Wykonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powoduje zatem, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pogląd ten podzielono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 - oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów, Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku zawarł rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie. Stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa skład orzekający uznał, że okoliczność przekazania akt administracyjnych do WSA w K. w związku ze skargą wniesioną przez D.L.-K. oraz G. K. na postanowienie wpadkowe odmawiające wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą wydano w postępowaniu zwyczajnym nie stanowiła usprawiedliwionej przeszkody do tak znaczącego naruszenia zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a. i rozwiniętej w art. 35 tej ustawy. Usprawiedliwieniem dla bezczynności Wojewody [...] nie mogła być w szczególności odmowa wypożyczenia mu akt administracyjnych sprawy przez WSA w K.. W tej kwestii poza argumentami podniesionymi przez skarżących zauważyć trzeba, że pozostający w bezczynności organ był stroną postępowania sądowego zawisłego przed WSA w K. pod sygnaturą II SA/Kr 1803/11 i w związku z tym miał zapewniony dostęp do przedmiotowych akt sprawy w budynku WSA w K., a z uwagi na siedzibę tego organu nie wiązało się to z koniecznością pokonywania nadzwyczajnych przeszkód czy szczególnymi trudnościami. Niczym nieusprawiedliwiona była zwłaszcza bezczynność tego organu mająca miejsce po zapadłym we wskazanej wyżej sprawie wyroku WSA w K. z dnia 12 kwietnia 2012 r i przekazaniu do NSA akt sprawy wraz ze skargą kasacyjną wniesioną przez "B" S.A. Okres ten należy liczyć mniej więcej od połowy [...] roku do końca [...] roku, kiedy to Wojewoda [...] po zapoznaniu się z zażaleniem skarżących zdecydował się zwrócić do NSA o wypożyczenie przedmiotowych akt spraw, które nota bene zostały mu po kliku dniach wypożyczone. Zdaniem Sądu przedstawionej wyżej oceny nie może zmienić skierowanie do skarżących w dniu [...] r. zawiadomienie, w którym powołując się na przepis art. 36 k.p.a. organ wyznaczył nowy (bliżej jednak nieokreślony ) termin załatwienia sprawy. W związku ze stwierdzeniem, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości 400 zł. Ustalając wysokość tej grzywny Sąd - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie był związany zamieszczonym w skardze wnioskiem o wymierzenia jej w połowie maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 tej ustawy. Ustalając grzywnę we wskazanej wyżej wysokości Sąd kierował się natomiast przekonaniem, że będzie ona na tyle dolegliwa dla strony, iż spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd z wyłożonych wyżej powodów w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynoszące 128 zł koszty przejazdu skarżących samochodem osobowym z K. do G.i z powrotem wraz z opłatami za korzystanie z autostrady [...], Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 201 § 1, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.