II OSK 1415/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Bożena Walentynowicz /spr./, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Spółki z o.o. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 720/04 w sprawie ze skarg B. S., K. G., M. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od strony skarżącej H. Spółki z o.o. na rzecz M. i J. P., B. S. i K. G. po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 720/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie: 1) uchylił zaskarżoną decyzję 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia i rozważania prawne Sądu: Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, stanowiącego zespół handlowo-usługowy H. wraz z infrastrukturą techniczną zewnętrzną, przyłączami mediów, miejscem postojowym dla samochodów osobowych i dojazdem zaopatrzeniowym w ulicy H. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż inwestor spełnił wszelkie wymogi określone w art. 56 i 57 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu wniosków Społecznego Komitetu Ekologicznego, B. S., K. G., M. i J. P. oraz innych osób domagających się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań art. 57 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., rażąco narusza art. 59 Prawa budowlanego, ponieważ brak jest stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. Odwołanie od tej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosły W. G., B. S., K. G. oraz H. Sp. z o.o. Skutkiem odwołania w/w osób Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ w uzasadnieniu podniósł, że tryb odwoławczy w zwykłym postępowaniu ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Organ ustalił, że od decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] odwołanie w trybie zwykłym wniosła W. G., równocześnie też z innymi skarżącymi zgłosiła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Odwołanie nie zostało rozpoznane, a organ wszczął i przeprowadził postępowanie nieważnościowe. W tym trybie wydał zaskarżoną decyzję, stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...]. By dać możliwość rozpoznania odwołania pod kątem zgłoszonych zarzutów organ uznał konieczność uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] i umorzenia postępowania I instancyjnego. Rozpoznając zarzuty skarg wniesionych od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał częściową ich zasadność. Przede wszystkim Sąd podniósł, iż nierozpoznane dotychczas jest odwołanie W. G., a także nie jest zakończone postępowanie odwoławcze uruchomione odwołaniami M. i J. P., bowiem wyrokiem z dnia 12 października 2004 r. w sprawie 7/IV SA 2264-2267/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez tych skarżących od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 21 października 2002 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu handlowego H., zostało wszczęte przez Wojewodę Mazowieckiego dnia 9 maja 2003 r. na wniosek W. G. z dnia 6 listopada 2002 r. i 26 marca 2003 r. oraz Społecznego Instytutu Ekologicznego z dnia 25 listopada 2002 r., B. S. i K. G. z dnia 6 listopada 2002 r. Sąd podkreślił, że wnioski o stwierdzenie nieważności są z daty późniejszej niż odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...]. Istnieje zasadnicza różnica między trybem zwykłym postępowania, a nadzwyczajnym nieważnościowym. Uprawnienia organu stosującego art. 156 kpa są mniejsze niż organu odwoławczego, który rozpoznaje sprawę merytorycznie z możliwością przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego. Stwierdzenie nieważności decyzji, zamiast rozpoznania odwołania wniesionego w terminie w trybie zwykłym narusza zasadę procesową dwuinstancyjności. Jeśli ma miejsce sytuacja, że strona składa równocześnie odwołanie w trybie zwykłym, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, to w trakcie rozpoznawania odwołania organ nie może orzekać o nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa. Inny jest, jak zaznaczono wcześniej, charakter i zakres działania organu odwoławczego, a inny organu nadzorczego. Jeśli strona nie dokonała wyboru trybu, organ najpierw powinien rozpoznać odwołanie, zachowując zasadę dwuinstancyjności zobowiązującej organ do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli rozpoznano jednak sprawę w trybie nieważnościowym, to nie daje to podstawy do umorzenia postępowania nieważnościowego, jako bezprzedmiotowego, skoro pozostaje żądanie skarżących do skontrolowania decyzji Burmistrza P. w aspekcie przesłanek z art. 156 kpa. Należy więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, bo umorzono postępowanie, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania i orzekania. Warunków z art. 105 kpa do umorzenia postępowania I instancji nie było. Z tych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt c, a także art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik inwestora H. Spółka z o.o. w Warszawie, radca prawny A. K., który zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podzieliła stanowisko Sądu, że nie ma przeszkód do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, o ile taki wniosek został złożony w terminie do wniesienia odwołania oraz o ile wniosek ten wyraźnie wskazuje na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania, ale wtedy i tylko wtedy gdy nie zostało wniesione odwołanie dotyczące tej samej decyzji administracyjnej. Nadrzędność bowiem ma tryb odwoławczy nad trybem nadzwyczajnym i postępowanie nieważnościowe nie może się toczyć. Wadliwa jest w tej sytuacji, zdaniem skarżącego, ocena Sądu, iż w dniu wydawania decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie istniały przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy nieważnościowej i orzekania o stwierdzeniu nieważności bądź odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy umorzył je po uchyleniu decyzji nieważnościowej dlatego, że przeszkodą do orzekania w trybie nieważnościowym był fakt zawisłości przed tym organem postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tej sytuacji skarżący zarzuca, że uchylenie decyzji w całości nastąpiło z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a uprawniony jest wyłącznie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc prawidłowego ich sprecyzowania w samej skardze. Złożona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna zawiera jedynie jeden zarzut, oparty na przepisie art. 174 § 2 p.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż uchylił zaskarżoną decyzję, choć żadna ze skarg nie zasługiwała na uwzględnienie, a w toku postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Niniejsza skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może być uwzględniona. Z mocy art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść orzeczenia. Zarzut podany w skardze kasacyjnej sprowadza się do polemiki z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, gdyż uchylił decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji, choć nie zaistniały podstawy prawne do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Sąd uzasadnił brak podstaw do umorzenia postępowania z tej przyczyny, że nie stało się ono bezprzedmiotowe. Wnioski stron o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nie zostały cofnięte. Braku bezprzedmiotowości wszczętego postępowania nieważnościowego nie zmienia fakt, iż wcześniej zostało wszczęte postępowanie odwoławcze w trybie zwykłym, które ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym. Skarga kasacyjna poza zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c, nie podaje na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd przepisów prawa procesowego oraz których przepisów. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy tej skargi. W wyroku z dnia 26 lipca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że prawidłowe jest oparcie podstawy kasacyjnej na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli zarzut naruszenia tego przepisu jest powiązany ze wskazanymi w podstawie kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego, przy czym powiązanie to wynika zarówno z treści podstawy jak i treści uzasadnienia, a strona zarzuca dokonanie przez Sąd błędnej oceny działań organów administracyjnych w świetle wymienionych przepisów wywodzi, że skutkowała ona wadliwym zastosowaniem przywołanego na wstępie przepisu procedury sądowoadministracyjnej (Lex 175911). Wymogu tego nie spełnia złożona skarga kasacyjna, która twierdząc, że nie nastąpiło naruszenie art. 138 § 2 kpa, nie zajęła żadnego stanowiska na temat braku bezprzedmiotowości postępowania, którą stwierdził Sąd kwestionując zasadność naruszenia postępowania przed organem I instancji. Nie można więc w powyższej sytuacji uznać zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, co przemawia za jej oddaleniem. Z mocy art. 184 i art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.