II OSK 1422/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2256/14 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2256/14, oddalił skargę J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] lipca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] kwietnia 2010 r. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B. postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty H. z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A. H. pozwolenia na budowę m.in. obory na działce nr [...] we wsi I. oraz w związku z tym postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek zażalenia A. H. postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowania w tym zakresie. Motywem postanowienia było uznanie, że Wojewoda [...] nie był właściwy do wznowienia postępowania i co za tym idzie do wstrzymania wykonania decyzji, co do której złożono podanie o wznowienie. W związku z tym postanowieniem Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2006 r. umorzył wznowione przez siebie postępowanie, a Starosta H. postanowieniem z [...] czerwca 2006 r. wznowił postępowanie zakończone jego decyzją z [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę, po czym decyzją z [...] sierpnia 2006 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Prokurator Okręgowy w B. wniósł skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2006 r. i odwołanie od decyzji Wojewoda [...] z [...] maja 2006 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1161/06, uwzględnił skargę Prokuratora i uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2006 r., uznając, że właściwym do wznowienia postępowania i wstrzymania wykonania decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. był Wojewoda [...]. Natomiast w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2006 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, zaś WSA w Warszawie na skutek skargi Prokuratora wyrokiem z 8 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1435/06, uchylił obie te decyzje, stając na stanowisku, że organem właściwym do wznowienia postępowania był Wojewoda [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ponownie sprawę zażalenia A. H. na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. po wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1161/06, postanowieniem z [...] października 2007 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w tej sprawie, gdyż Starosta H. decyzją z [...] sierpnia 2006 r. uchylił swoją decyzję z [...] listopada 2004 r. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracji uznał, że skoro decyzja z [...] listopada 2004 r. została uchylona to postępowanie w sprawie wstrzymania jej wykonania jest bezprzedmiotowe. Ponadto Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty H. z [...] sierpnia 2006 r. z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy. W tych okolicznościach skarżąca i W. K. podaniem z 5 października 2009 r. wniosły o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., powołując się na to, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty H. z [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ten wniosek postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] lutego 2010 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. Organ administracji uznał, że skarżąca oraz W. K. nie były legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., gdyż postanowienie to zostało wydane w postępowaniu wszczętym z urzędu i w związku z tym prowadzonym bez ich udziału, a nadto nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, nie sąsiaduje z nieruchomością, której dotyczy pozwolenie na budowę z [...] listopada 2004 r., zaś nieruchomość, której właścicielką jest W. K., sąsiaduje z tą nieruchomością, ale nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego na niej obiektu budowlanego. Skarżąca oraz W. K. podaniem z 29 marca 2010 r. wniosły o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. i poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] grudnia 2009 r. oraz ponownie o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lipca 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. Natomiast postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] lipca 2010 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., stwierdzając, że postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] lutego 2010 r., odmówił już wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, w związku z czym zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżąca podaniem z 16 lipca 2010 r. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] listopada 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] kwietnia 2010 r. Na skutek skargi skarżącej oba wskazane postanowienia zostały uchylone wyrokiem NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12. Sąd drugiej instancji przyjął, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogła być okoliczność, że zostało już wydane ostateczne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponadto uznał, że ponownie należy rozważyć, czy nieruchomości skarżącej oraz W. K. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę z [...] listopada 2004 r. Skarżąca podaniami z 31 stycznia 2014 r. i 28 kwietnia 2014 r. ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. i poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] grudnia 2009 r. Rozpoznając ten ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2014 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lipca 2014 r., powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przyjmując, że sprawa została już rozstrzygnięta postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] lipca 2010 r. Natomiast po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek powołanego wyroku NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2014 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] września 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] kwietnia 2010 r., uznając, że nie zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze skarżąca zarzuciła, że organ administracji nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, oraz wydał postanowienie wbrew wiążącego w sprawie wyroku NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Ponadto twierdziła, że wraz z W. K. była legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., gdyż była stroną postępowania w sprawie wydania [...] listopada 2004 r. pozwolenia na budowę, przy czym wywodziła, że zostało to przesądzone wyrokiem NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienia dotyczyły odmowy stwierdzenia nieważności postanowień, którymi odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zwrócił też uwagę, że NSA w wyroku z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, wskazał na konieczność oceny, czy postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. były wadliwe, gdyż mogłyby być wydane tylko wówczas, gdyby brak legitymacji skarżącej był oczywisty, a nie był. Niemniej uznał, że ta wada nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając takie stanowisko m.in. wskazał, że mimo licznych postępowań w żadnym nie przesądzono, aby skarżąca była stroną postępowania, w którym [...] listopada 2004 r. wydano pozwolenie na budowę. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie wyroku NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12 oraz tego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 144 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostrzeżenie, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127, art. 80, art. 75, art. 77 § 1, art. 28, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 61 § 4 k.p.a., - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, - art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. polegające na pominięciu oceny wyrażonej w wyrokach NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, oraz z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, - art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego, - art. 119 pkt 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym mimo braku wniosku skarżącej w tym przedmiocie. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ administracji podejmując zaskarżone postanowienie zasadnie przyjął, iż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2010 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Po wykluczeniu przez NSA w wyroku z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, jako podstawy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, okoliczności polegającej na orzeczeniu w sprawie, w której wydano już ostateczne postanowienie, pozostało rozważenie wskazanej przez ten Sąd jako ich podstawy art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie NSA trafne jest stanowisko, że w okolicznościach sprawy nie sposób uznać, aby doszło do rażącego naruszenia powołanych przepisów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestia, czy skarżąca była stroną postępowania w sprawie wydania przez Starostę H. decyzji z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A. H. pozwolenia na budowę obory budzi istotne wątpliwości, które są spowodowane przede wszystkim nieprecyzyjnym sformułowaniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W związku z tym nie można uznać, że organ administracji rażąco naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., uznając, że skarżąca nie jest legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności innego postanowienia, związanego z tą decyzją, mianowicie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. W żadnym razie nie można mówić w tym przypadku o rażącym naruszeniu prawa, gdyż nie jest oczywiste zarówno to, że skarżąca była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak również to, że skarżąca stroną tego postępowania nie była. Tym samym nie są także zasadne pozostałe podstawy kasacyjne. NSA zauważa, że w niniejszej sprawie nie przesądza, iż skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie udzielenia A. H. pozwolenia na budowę obory i innych obiektów budowlanych na działce nr [...] we wsi I. Rozstrzyga konkretną sprawę, która od tej zasadniczej kwestii jest znacznie oddalona, przy czym ta konkretna sprawa dotyczy, co istotne, stwierdzenia nieważności, a więc sprawy, w której należy wykazać kwalifikowane wady aktu administracji. Takich kwalifikowanych wad, jak słusznie uznały organ administracji i Sąd pierwszej instancji, brak. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) stwierdzić należy, że nie jest on zasadny, gdyż podstawą rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym był art. 119 pkt 3 powołanej ustawy i okoliczność, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Z kolei odnosząc się do złożonego przez skarżącą na rozprawie wniosku o odroczenie rozprawy z uwagi na inne toczące się postępowania przed sądem administracyjnym NSA wyjaśnia, że w świetle przedstawionych wyżej okoliczności postępowania te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy wskazać, że sąd administracyjny, kontrolując działanie administracji publicznej kieruje się kryterium legalności, co oznacza, że istotne są stan prawny i faktyczny z chwili podjęcia przez organ administracji zaskarżonych aktów. W końcu NSA zauważa, że wskazany przez skarżącą na rozprawie przed Sądem drugiej instancji wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2255/14, nie dotyczy tego samego postanowienia, co niniejsza sprawa. Różnica pomiędzy tymi sprawami polega na tym, że w jednej chodzi o postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, w drugiej o postanowienie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.