II OSK 1133/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/10 w sprawie ze skargi J. W. i W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 600 ( sześćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. i W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z [...] 2010 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB bądź Główny Inspektor) na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dale kpa), po rozpatrzeniu wniosku J. W., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2010 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.) i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] 2010 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.). Główny Inspektor postanowieniem z [...] 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora z [...] 2010 r., którym odmówiono wszczęcia na wniosek J. W. i W. K. (dalej skarżące) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2007 r.), uchylającego postanowienie Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] 2005 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2005 r.) wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] 2004 r.), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. (dalej inwestor) pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...] i umarzającego postępowanie I instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia z [...] 2010 r. GINB wskazał, że postanowieniem z [...] 2009 r. znak [...] (utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] 2010 r. znak [...]) Główny Inspektor odmówił wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] 2007 r. Organ wyjaśnił, że przyczyną wydania powyższych rozstrzygnięć Głównego Inspektora z [...] 2009 r. i z [...] 2010 r. był brak udziału skarżących w postępowaniu w którym wydano kwestionowane przez nie postanowienie z [...] 2007 r. GINB stwierdził, że nieruchomości, których właścicielką jest J. W. (dz. nr [...], położone we wsi [...]) nie sąsiadują z nieruchomością inwestora (dz. nr [...], położona we wsi [...]). Organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, by ww. nieruchomości pozostawały w obszarze oddziaływania nieruchomości. Ustalono, że nieruchomości W. K. następcy prawnego E. H. (dz. nr [...] położone we wsi [...]) również nie znajdują się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Organ podkreślił, że z wniosku o stwierdzenie nieważności nie wynika, by od daty wydania postanowienia z [...] 2010 r., utrzymującego w mocy własne postanowienie z [...] 2009 r., wystąpiły nowe okoliczności uzasadniające przyznanie J. W. przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] 2007 r. Z tych względów organ odmówił wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] 2007 r. GINB wskazał, że weryfikowane postanowienia z [...] 2010 r. i [...] 2010 r. nie są dotknięte żadną przesłanką z art. 156 § 1 kpa skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Organ ustosunkował się do zarzutu podniesionego we wniosku i wyjaśnił, że w wyroku z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 (dalej wyrok II OSK 208/06) Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał J. W. za stronę przedmiotowego postępowania, wskazał jedynie na brak w aktach sprawy raportu oddziaływania na środowisko spornej inwestycji, który ze względu na rodzaj planowanego przedsięwzięcia jest niezbędny do ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Z raportu o oddziaływaniu wskazanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. i aneksu nr 2 do raportu z listopada 2007 r. wynika, że oddziaływanie określonej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor postanowieniem z [...] 2010 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] 2010 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy GINB, podtrzymując swą dotychczasową argumentację uznał, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż zawarte w postanowieniu z [...] 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] 2010 r. wniosły skarżące, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień i zasądzenia na ich rzecz kosztów sądowych. Skarżonym postanowieniom skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa mających wpływ na wynik postępowania tj: -art. 15 kpa, przez pominięcie faktu, że postępowanie jest dwuinstancyjne i w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy należało rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a nie tylko odnieść się do decyzji własnej wydanej w pierwszej instancji; -art. 28 kpa w zw. z art. 28 Prawa budowlanego wobec błędnego twierdzenia o braku statusu strony postępowania obu skarżących w warunkach, kiedy Wojewoda nie wyznaczył obszaru oddziaływania obiektu inwestycyjnego zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; -art. 170 ppsa w zw. z wyrokiem NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 i prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 8 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1435/06; -art. 139 kpa wobec nietrafnego przyjęcia, że W. K. nie jest stroną postępowania w pozwoleniu na budowę, kiedy jej ojciec E. H. uznany był za stronę postępowania przez organ wydający pozwolenie na budowę decyzją z [...] 2004 r.; -art. 75 § 1 kpa wobec niedopuszczenia dowodu [z] decyzji Starosty [...] z [...] 2004 r. udzielającej pozwolenie na budowę, wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r. VII SA/Wa 1435/06, decyzji Wojewody [...] z [...] 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] 2006 r. stwierdzającej nieważność we wznowionym postępowaniu decyzji własnej z [...] 2004 r., wyroku NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; -art. 77 § 1 i 4, art. 80 kpa wobec nie zebrania wszystkich dowodów do tej sprawy, a tym samym nie rozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie oceny statusu stron i nie zauważenia, że kwestia ta była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06); -art. 6, 7, 8 i 9 kpa - zdaniem skarżącej organ nie działał na podstawie przepisów prawa, nie stał na straży praworządności, nie był obiektywny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] 2010 r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie z [...] 2010 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] 2010 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] 2010 r. i postanowienia z [...] 2010 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z [...] 2007 r. Zaskarżone postanowienie z [...] 2010 r. wydano w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy te stosuje się odpowiednio do postanowień. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja/postanowienie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję kontroluje, czy jej wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 kpa), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a w konsekwencji, waga naruszenia prawa jest znacznie większa, niż stabilność decyzji ostatecznej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 17.9.2008 r., II OSK 1043/07, Lex nr 508497). W niniejszej sprawie Główny Inspektor prawidłowo ocenił, że badane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie z [...] 2010 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] 2010 r. nie zawiera żadnej z wad, mogących skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z 8.11.1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996/4/167). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest właściwe zawsze wtedy, gdy żądanie takie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie. Organ rozpoznając sprawę i ustalając przymiot strony J. W. nie był związany żadnym orzeczeniem lub wyrokiem sądu administracyjnego. W związku z tym odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku dotyczącego uznania wyrokiem NSA z 28.3.2007r., II OSK 208/06 (dalej wyrok II OSK 208/06) J. W. za stronę postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. W wyroku II OSK 208/06 NSA nie uznał J. W. za stronę przedmiotowego postępowania, wskazał jedynie na brak analizy oddziaływania na środowisko spornej inwestycji, który ze względu na rodzaj planowanego przedsięwzięcia jest niezbędny do ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Ocenę prawną wyrażoną w wyroku II OSK 208/06, strona zinterpretowała nieprawidłowo, bowiem w żadnym miejscu tego orzeczenia nie ma mowy o tym, że wnioskodawcy mają być traktowani jak strona w innych postępowaniach. Subiektywne przekonanie o tym, że NSA w wyroku II OSK 208/06 nakazał traktować wnioskodawców za strony wszelkich postępowań budowlanych związanych z inwestycją A. H., jest nieuprawnione. W ocenie składu orzekającego, organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i stwierdził, że skarżące nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] 2007 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej pb), który jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 kpa Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 pb należy rozumieć teren wyznaczony przez organ architektoniczno-budowlany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ wskazał, że żadna z nieruchomości należnych do skarżącej jak również W. K., nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 pb. Z raportu oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 r. i aneksu nr 2 do raportu z listopada 2007 r. wynika, że oddziaływanie ww. inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...]. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 pb i nie ogranicza korzystania z terenów sąsiadujących. Jak podkreślił w uzasadnieniu postanowienia organ, J. W. jest właścicielką nieruchomości -działek nr [...] i [...] położonych we wsi [...], która nie graniczy w sposób bezpośredni z działką inwestora o nr [...] położonej we wsi [...]. W. K. jest właścicielką działek nr [...] i [...] położonych we wsi [...], które również nie graniczą w sposób bezpośredni z działką inwestora. W świetle powyższego, Sąd I instancji zgodził się z organem, że nieruchomości skarżących nie znajdują się sferze oddziaływania owej inwestycji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor postanowieniem z [...] 2009 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] 2010 r.) odmówił wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] 2007 r. Z wniosku o stwierdzenie nieważności nie wynika, by od daty wydania postanowienia z [...] 2010 r. utrzymującego w mocy własne postanowienie z [...] 2009 r., wystąpiły nowe okoliczności uzasadniające przyznanie J. W. przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] 2007 r. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w postanowieniu z [...] 2010 r., a następnie utrzymującym nim w mocy postanowieniu z [...] 2010 r., że żądanie wydania przez ten sam organ następnego postanowienia w sprawie zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem, które pozostaje w obiegu prawnym, należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ w tych okolicznościach postanowienie byłoby dotknięte wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 w zw. z art. 126 kpa. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu I instancji organ miał pełną podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że organ prawidłowo stwierdził, że kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienie Głównego Inspektora z [...] 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie z [...] 2010 r., nie jest nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w szczególności zaś postanowienia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła J. W. (dalej skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adwokata A. R., wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 28 ust. 2 pb przez błędną wykładnię, a także naruszenie art. 145 § 1 "pkt ppkt" [winno być "pkt 1 ppkt"] b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (k. 1, 5 skargi kasacyjnej). Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia postanowienia z [...] 2010 r. i poprzedzającego go postanowienia z [...] 2010 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała w szczególności, że "organy administracji zobowiązane są badać na każdym etapie postępowania, czy danej osobie pretendującej do statusu strony na danym etapie postępowania status ten przysługuje. Raz przyjęte przez organ stanowisko w tej sprawie nie musi być i nie jest obowiązujące do ostatecznego zakończenia postępowania. Status ten może się zmienić w zależności od czynności ustaleń faktycznych w postępowaniu." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, w skardze kasacyjnej postawił zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) i zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa; art. 145 § 1 [pkt 1] lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa - s.1 i 5 skargi kasacyjnej). Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 28 ust. 2 pb przez błędną ich wykładnię, okazał się usprawiedliwiony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357). Skarga kasacyjna zarzucająca błędne zastosowanie art. 28 kpa winna być oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa (wyrok NSA z: 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że art. 28 ust. 2 pb stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 188-199, uw. 16), zatem ma charakter prawnomaterialny. Wyrokiem z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06 Naczelny Sąd Administracyjny: 1. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 czerwca 2005r., II SA/Bk 51/05; 2. uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania J. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2004 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego budynku inwentarskiego murowanego (wolno stojącej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1.211 m3 i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m3 i zatwierdził projekt budowlany. W reformatoryjnym wyroku II OSK 208/06, wydanym na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ocenę prawną i udzielił wskazań co do dalszego postępowania, wiążących w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). W uzasadnieniu wyroku II OSK 208/06 wskazano, że Wojewoda w decyzji z [...] 2004 r. nr [...] błędnie ograniczył ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektów wyłącznie do usytuowania obiektów ze względu na odległość od granicy działki inwestora, a Wojewódzki Sąd I Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 9 czerwca 2005 r. II SA/Bk 51/05 nie miał żadnych podstaw do dokonywania własnych ustaleń obszaru oddziaływania tych obiektów ze względu na ochronę środowiska, z powołaniem się na raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ w ogóle nie wyznaczył terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie poddał tego raportu ocenie. Sąd, rozpoznając skargę na decyzję, nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń co do obszaru oddziaływania obiektu. Obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość J. W. Z tego względu w przypadku budowy tego rodzaju obiektów wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Z tej przyczyny nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków; ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora. Oddalenie skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, które zostało wszczęte na skutek wniesienia odwołania przez J. W., naruszało art. 28 kpa oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 pb, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ponowne rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem jednak rozstrzygnięć administracyjnych i orzeczeń sądowych, zapadłych po wydaniu zaskarżonej decyzji i zaskarżonego w tej sprawie wyroku, na które skarżąca powoływała się po wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, a zwłaszcza rozstrzygnięć dotyczących decyzji z [...] 2004 r. o pozwoleniu na budowę, od której skarżąca wniosła odwołanie. W wyroku II OSK 208/06, Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, że skarżąca jest stroną postępowania lecz wskazał jednoznacznie, w jaki sposób ustalić, czy skarżącej przysługuje legitymacja strony. Relacja między art. 28 kpa a art. 28 ust. 2 pb jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 pb w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 pb. Treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 pb, wypełnia art. 28 kpa, tyle że art. 28 ust. 2 pb zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu", zawarta w art. 3 pkt 20 pb, nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 pb, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budowle rolnicze) i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i przepisy z zakresu ochrony środowiska (wyrok NSA z 28.3.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12, z aprobującą glosą W. Szwjadlera, OSP 2008/3/35, akceptowany przez W. Piątka i A. Ostrowską – op. cit. s. 51 uw. 22, s. 188-189, uw. 16). Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 ppsa, bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3). Trafnie skarżąca kasacyjnie wskazała, że w wyroku VII SA/Wa 2475/10, Sąd i instancji błędnie wyprowadził z raportu oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 r. i aneksu nr 2 do raportu z listopada 2007 r. wniosek, że oddziaływanie ww. inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...]. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 pb i nie ogranicza korzystania z terenów sąsiadujących. Jednakże Sąd I instancji w wyroku VII SA/Wa 2475/10 obowiązany był uwzględnić to, że w postanowieniu SKO w [...] z [...] 2010 r. znak [...] stwierdzono, że raport z 2007 r. zawiera wady uniemożliwiające potraktowanie go jako spełniającego wymagania ustawowe. Prawomocnym wyrokiem z 9 lipca 2013 r. II OSK 2720/12 (dalej wyrok II OSK 2720/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2011 r. VII SA/Wa 1133/11 w sprawie ze skargi J. W. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku II OSK 2720/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie z [...] 2008 r. nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2008 r.) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor) i postanowienie z [...] 2011 r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], świadczą o tym, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. i aneks nr 2 do tego raportu nie spełniają wymagań przewidzianych przez prawo ochrony środowiska. W postanowieniu z [...] 2008 r. Wojewódzki Inspektor wskazał, że przedłożony raport "nie objął wszystkich obiektów realizowanych przez inwestora" i że ma to znaczenie dla oddziaływań związanych z inwestycją. Wyrok II OSK 208/06 i wyrok II OSK 2720/12, zapadły w sprawach, które pozostają w związku przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą, będącą przedmiotem kontroli w sprawie II OSK 1133/12. Błędnie zatem Sąd I Instancji w wyroku VII SA/Wa 2475/10 uznał, że "organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy" i tylko na skutek nie dostrzeżenia, że organy obu instancji pominęły istotne dowody z ww dokumentów stwierdził, że J. W. i W. K. nie posiadają przymiotu trony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB z [...] 2007 r. (s. 6 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 2475/10). Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 2475/10 błędnie aprobował pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z [...] 2011 r., leżący u podstaw stanowiska GINB i wskazany jako pierwszy w części motywacyjnej zaskarżonego postanowienia (s. 2), zgodnie z którym "Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonych w art. 16 kpa, może być ona stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w ar. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanek". Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym przedmiotem postępowania nie była decyzja, lecz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2010 r. znak [...] i poprzedzające go postanowienie z dnia [...] 2010 r. znak [...]. Uwagi organu i Sądu I instancji uszło, że zasada trwałości dotyczy wyłącznie ostatecznych decyzji administracyjnych (verba legis – art. 16 § 1 zd. 1 in fine i zd. 2 in princ.). Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie dotyczy postanowień (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 88-90 nb 1-4; art. 126 kpa; J. Borkowski – op. cit. s. 477-479, nb 1-5). Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012 s. 49-61; L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), PiP 2009, z. 6, s. 22). Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu przywołanego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany wyłącznie w bezpośredni rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Takich przepisów w systemie prawa w istocie nie ma. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że organy administracji obowiązane są badać na każdym etapie postępowania, czy danej osobie przysługuje status strony. Status ten może się zmienić w zależności od ustaleń faktycznych. Z tej przyczyny, z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia (W. Chróścielewski, Nowelizacja art. 126 kpa a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, PiP 1996/2/24), postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia na podstawie art. 157 § 3 kpa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 10 października 2007 r., nie stanowi o niedopuszczalności wystąpienia z nowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. W sprawie o pozwolenie na budowę w trybie zwykłym, w trybie nieważnościowym czy w trybie wznowieniowym, krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 pb (A. Ostrowska – op. cit. s. 190 uw. 16). Dla oceny przymiotu strony skarżącej nie mogło być obojętne, że jej nieruchomość od nieruchomości inwestora oddziela droga polna o szerokości 6 m ani to, że ojciec W. K. – E. H., został uznany przez Starostę [...] w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] 2004 r. (s. 2 uzasadnienia decyzji z [...] 2004 r.). Wobec wadliwości raportu z kwietnia 2007 r. i aneksu nr 2 do raportu z listopada 2007 r. (uzasadnienie wyroku II OSK 2720/12) i nie przeprowadzenia przez właściwy organ dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa) dla ustalenia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska (wyrok II OSK 208/06), nie zachodziła przeszkoda dla wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] 2010 r. Postanowienie z [...] 2010 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] 2010 r. zostały uzasadnione zdawkowo, a sformułowanie "Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów – nie wynika, aby ww nieruchomości, pozostawały w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestora", pozbawione jest konkretności, a w świetle uzasadnienia wyroku II OSK 2720/12, nie odnosi się do dokumentów, wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako podważających w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy, raportu z kwietnia 2007 r. i aneksu nr 2 do raportu z listopada 2007 r. Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest pogląd, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym), winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" winny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z: 9.10.2007 r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949; 12.4.2011 r., II OSK 644/10, ONSAiWSA 2012/4/69; wyrok WSA w Białymstoku z 8.11.2011 r., II SA/Bk 496/11; 23.5.2013 r., II SA/Bk 546/12, Wspólnota 2013/17/56). Obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 "pkt ppkt" [winno być "pkt 1 ppkt"] b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wbrew uzasadnieniu zarzutu, skoro postanowienie z [...] 2007 r. wydane zostało w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] 2006 r. o uchyleniu pozwolenia na budowę, a Wojewoda [...] decyzją z [...] 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] 2006 r., to GINB nie miał obowiązku potraktować wniosków J. W. jako wniosków o wznowienie postępowania (a nie jako wnioski o stwierdzenie nieważności; s. 5 skargi kasacyjnej). Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (uchwała 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1). Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...] 2010 r. (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1, art. 205 § 2 zw. z art. 188 ppsa.