II OSK 1429/15

Dnia 1 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 421/14 w sprawie ze skargi E. T. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy[...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 421/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Wójta Gminy [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd przyjął, iż skarga wniesiona przez E. T. dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przed Wójtem Gminy [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2014 r., a dotyczącej zabudowy działki nr [...] w [...] w postaci prowadzonego składu materiałów budowlanych i opału zrealizowanego bez pozwolenia na budowę i w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Drwinia Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...]wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że skoro skarżący dysponował postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia[...] listopada 2014 r., wydanym w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) to powinien do tego organu - jako właściwego - skierować skargę, nie zaś do Wójta Gminy[...]. Wskazując na niezasadność merytorycznych zarzutów, organ zwrócił uwagę, iż prowadzenie usług składu i sprzedaży materiałów budowlanych oraz opału na działce nr [...] jest zgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organem właściwym do oceny powyższego jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w[...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę E.T. za dopuszczalną stwierdził, że organ nie wykonał obowiązków wynikających z przepisów prawa, a pismo skarżącego z dnia 22 sierpnia 2014 r. zawiera formalny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., powoływanej jako u.p.z.p.), któremu należało nadać bieg zgodnie z przepisami działu II rozdziału 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 61 i nast.) i w tej sprawie wydać stosowny akt administracyjny bądź też podjąć czynność w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tymczasem Wójt Gminy [...] na wniosek skarżącego odpowiedział "zwykłym" pismem z dnia 19 września 2014 r., bez zachowania wymogów proceduralnych określonych w powołanych wyżej przepisach k.p.a. Tym samym pozostawał w bezczynności. Z uwagi na to, że Wójt Gminy [...] prowadził korespondencję ze skarżącym, próbował wyjaśnić charakter i treść wniosku, informował o właściwym - jego zdaniem - trybie postępowania Sąd I instancji uznał, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego i z tego względu nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwą interpretację; - art. 52 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji odmowę odrzucenia skargi; - art. 54 w zw. z art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie; - art. 57 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie; - art. 141 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku; - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię. Autor skargi kasacyjnej wniósł w pierwszej kolejności o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wobec treści art. 54 p.p.s.a. oraz zważywszy na to, że skarżący dysponował postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2014 r., powinien był skierować skargę do tego organu. Z powyższego względu, zastosowanie w przedmiotowej sprawie winien mieć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nakazujący odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie został też wyczerpany tryb zaskarżenia z art. 52 p.p.s.a., gdyż przedmiotem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. złożonego przez skarżącego była bezczynność Wójta w zakresie niepodjęcia czynności na podstawie art. 6 u.p.z.p., a nie jak to wskazał Sąd - niepodjęcia czynności na podstawie art. 59 u.p.z.p. Ponadto, skarga E. T. nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w art. 57 § 1 p.p.s.a., bo nie zawiera określenia naruszenia prawa. Sąd l instancji bagatelizując istotę normy procesowej wskazanej w art. 57 § 1 p.p.s.a., pozbawił organ uprawnienia do autokontroli, przewidzianej art. 54 § 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że w niniejszej sprawie organ przeprowadził szereg czynności w sprawie, w tym również wizje lokalne, zainicjowane wnioskami skarżącego, udzielał odpowiedzi na pisma skarżącego, w tym również na pismo z dnia 22 sierpnia 2014 r., które zdaje się być dla Sądu l instancji jedyną podstawą zaskarżonego wyroku, obszernie wyjaśniając bezpodstawność zawartego w niej wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie uznania postępowania prowadzonego przez organ za przewlekłe, jest niezwykle lakoniczne i ogranicza się wyłącznie do zdefiniowania pojęcia "przewlekłego postępowania". Powyższe - zdaniem strony - prowadzi do naruszenia art. 141 p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, iż nie podważa poglądu, jakoby organem właściwym do wydania aktu na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. był wójt. Dlatego też, bezprzedmiotowym byłoby przekazanie wniosku jakiemukolwiek innemu organowi na podstawie art. 65 k.p.a. Jednak organ nie mógł merytorycznie orzec w przedmiocie wskazanym w piśmie skarżącego z dnia 22 sierpnia 2014 r., co szczegółowo uzasadnił w piśmie z dnia 19 września 2014 r. Brak orzeczenia w przedmiocie wniosku nie było następstwem negatywnej oceny zasadności wydania aktu, o którym mowa w przepisie, lecz bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie organu, jego działanie w najwyższym stopniu uwzględniało interes skarżącego, a także było zgodne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą ograniczonego formalizmu, wyrażoną w art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. T. wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. A. i G. małżonkowie T. powiadomili Sąd, iż są aktualnie właścicielami działek oznaczonych nr[...] , sąsiadujących bezpośrednio z działką nr[...] oraz, że popierają skargę wniesioną przez E. T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym podstawami skargi kasacynej, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznawał sprawę w jej granicach. Z urzędu brał pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w sprawie niniejszej nie stwierdził, analizując jej przesłanki zawarte w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Jednakże zarzut naruszenia przepisów postępowania, w odniesieniu do wskazanych przepisów art. 3 § 2 pkt 8, art.52, art. 54 w zw. z art. 58 § 1, art. 57 § 1 w zw. z art. 54 § 3, art. 141 p.p.s.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., których naruszenie skarżący kasacyjnie zarzuca odnosi do błędnej ich wykładni oraz niewłaściwego zastosowania, ewentualnie ich niezastosowania. Miesza więc skarżący kasacyjnie te podstawy zaskarżenia, a w ramach naruszenia przepisów postępowania nie kwestionuje ustaleń dokonanych przez organ, które zostały przyjęte przez Sąd Wojewódzki jako podstawa orzeczenia. Pozwala to na ocenę, iż Sąd Wojewódzki słusznie przyjął, iż organ obowiązany był podjąć działanie w związku z wnioskiem strony z dnia 22 sierpnia 2014 r., a nie uczynił tego w przepisanej formie i w określonym przez prawo terminie. Zaistniała więc sytuacja, przewidziana art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1–3), oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). E. T. żądał od Wójta Gminy [...] "wydania decyzji lub postanowienia zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 59 ust. 3" Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (pkt 1), albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (2). Słusznie więc argumentował sąd I instancji, że jeżeli organ stwierdzi zaistnienie przesłanek z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. to obowiązany jest wydać jedną z decyzji przewidzianych w tym przepisie, jeśli zaś stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania to powinien orzec o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.). Organ oprócz powinności uwzględnienia unormowania z art. 61 k.p.a. ma też obowiązek rozważenia przesłanek z art. 61a k.p.a. Zainicjowane wnioskiem strony postępowanie powinno więc zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego, nie zaś odpowiedzią w formie zwykłego pisma. W sposób nieuprawniony autor skargi kasacyjnej upatruje uzasadnienia do takich działań organu w art. 12 k.p.a., gdyż zasada szybkości oraz prostoty postępowania nie stanowi upoważnienia, czy raczej pretekstu dla pomijania form postępowania i naruszenia uprawnień procesowych strony. W sytuacji zaś, gdy organ poweźmie wątpliwości, co do treści żądania zawartego we wniosku, wówczas winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie i sprecyzowanie żądania. Nie może jednak sam dokonywać kwalifikacji żądania strony, ani też wskazywać jako właściwego innego organu, zwłaszcza, kiedy nie przekazuje podania temu organowi, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., czyli tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Podobnie, pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. W przypadku gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje skarga do sądu. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia nakazuje rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest więc warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, który w niniejszej sprawie został zachowany. Bowiem niezależnie od reakcji, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania można uznać, że doszło do wyczerpania środków zaskarżenia Podkreślić należy, iż skarga do sądu administracyjnego jest niesformalizowanym środkiem prawnym. Z treści art. 57 § 1 p.p.s.a. wynika, że wskazane w tym przepisie wymagania co do jej treści są spełnione, jeżeli na podstawie zawartych w niej danych można ustalić, co jest jej przedmiotem, jakiego organu dotyczy oraz że skarżący kwestionuje zgodność z prawem zaskarżonego zachowania, również polegającego na milczeniu organu, bądź też przewlekłym prowadzeniu postępowania. Z treści wniosku, jak i zażalenia na bezczynność (pismo z dnia 2 października 2014 r.) oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r., wydanego w trybie art. 37 k.p.a., wynika że przedmiotem żądania strony jest wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie doprowadzenia do stanu pierwotnego działki nr [...] z uwagi na zapisy mpzp i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak więc podstaw do uznania skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za niedopuszczalną z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia w tym przedmiocie. Tym samym sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania trybu z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a więc zarzut zgłoszony w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 54 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Zgodnie z brzmieniem pierwszego z tych przepisów, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis ten określa tryb pośredni wnoszenia skargi, jednak sam w sobie nie warunkuje jej dopuszczalności. Oznacza to, że wniesienie pisma zawierającego skargę do sądu zamiast do organu administracji publicznej skutkuje tym, że to sąd powinien ją przekazać do właściwego organu administracji. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (który w tym wypadku zastępuje działanie skarżącego) do właściwego organu administracji publicznej. Autor skargi kasacyjnej niezasadnie więc podnosi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, jest organem za pośrednictwem którego powinna być złożona skarga do sądu, gdyż rozpoznało zażalenie skarżącego w trybie art. 37 k.p.a. Wszak przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] i dlatego to za pośrednictwem tego ostatniego organu należało złożyć skargę do sądu administracyjnego, w myśl przepisu art. 54 § 1 p.p.s.a. Chybiony jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a.. Artykuł 141 p.p.s.a. składa się z kilku paragrafów, a z kasacji nie wynika, który z przepisów został zdaniem skarżącego naruszony. Wskazanie braku dostatecznego uzasadnienia wyroku może sugerować, że zarzut ten odnosi się do wymogów uzasadnienia sporządzanego przez sąd, zawartych w § 4. Jednak warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze. Podkreślić należy, iż w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W kontrolowanej sprawie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu tym przedstawiona też została szczegółowa analiza działań podejmowanych przez skarżącego i organ, która skutkować musiała oceną sądu, że organ administracji prowadząc postępowanie nieefektywnie, nie zakończył go wydaniem decyzji we właściwym terminie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.