II OSK 1433/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3538/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w zakresie punktów czwartego i szóstego, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Prezydenta Miasta P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3538/15, oddalił skargę Prezydenta Miasta P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta P. w dniu 28 lutego 2013 r. wystąpił, na podstawie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad, z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy autostradą [...], a południową granicą miasta P. w rejonie ul. [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] marca 2013 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu, wskazując sześć przyczyn swego stanowiska, w tym, jako czwartą brak zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz jako szóstą brak zapisu, iż lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem autostrady w jej w pasie drogowym należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] marca 2013 r. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1462/13, skargę oddalił. Sąd uznał, obszerniej to wyjaśniając, że zgodne z prawem są przyczyny odmowy uzgodnienia wskazane w punktach pierwszym, drugim, trzecim i piątym postanowienia z [...] marca 2013 r. Nie podzielił natomiast stanowiska organu uzgadniającego, iż przeszkodą uzgodnienia projektu planu są okoliczności wymienione w punktach czwartym i szóstym powołanego postanowienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ formułując warunki zawarte w tych punktach wykroczył poza granice postępowania uzgodnieniowego, gdyż na tego rodzaju zapisy nie pozwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające zakres regulacji planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 119/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. NSA wskazał, że mimo tego, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy punkty czwarty i szósty postanowienia z [...] marca 2013 r., narusza prawo, nie wyeliminował tego postanowienia w tej części z obrotu prawnego. Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy wyrokiem oddalającym skargę w całości, a uzasadnieniem wyroku. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy dokonał kontroli zgodności z prawem tego postanowienia i wydał wyrok, którego treść jest sprzeczna z jego uzasadnieniem. Ponadto za zasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie i ograniczenie się do ogólnikowego sformułowania, iż "na tego rodzaju zapisy nie pozwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające zakres regulacji planu miejscowego". Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji "nie dokonał (...) analizy prawnej, mającej na celu wykazanie, że stanowisko organu w tym zakresie jest niezgodne z prawem, w szczególności nie ustalił na jakiej podstawie prawnej organ wyznaczył odległości od krawędzi jezdni w jakich niedopuszczalne jest lokalizowanie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie zażądał też przedstawienia przez organ , na którą organ powołał się w zaskarżonym postanowieniu". NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia w tym zakresie, zdecydować czy narusza ono prawo i wyjaśnić podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. NSA uwzględnił zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. także z uwagi na "brak ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o stosowne mapy stanowiące integralną część decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] oraz zmieniającej jej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r." Ponadto przyznał rację skarżącemu iż "Sąd dokonał ustaleń tylko w oparciu o sam tekst decyzji lokalizacyjnej autostrady [...], a nie w oparciu o stosowne rysunki stanowiące integralną część tej decyzji, których brak jest w aktach sprawy". Za nieuzasadnione NSA ocenił pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do punktów pierwszego, drugiego, trzeciego i piątego zaskarżonych postanowień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., oddalił skargę. Uznał, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2013 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podzielił argumentację organu uzgadniającego, że rozwiązania planistyczne, przyjęte w przedłożonym przez skarżącego projekcie, uniemożliwiają jego pozytywne uzgodnienie. Stwierdził, że w związku z wyrokiem NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 119/14, w którym Sąd ten przesądził o prawidłowości oceny przyczyn odmowy uzgodnienia projektu planu, sformułowanych przez organ uzgadniający w punktach pierwszym, drugim, trzecim i piątym postanowienia z [...] marca 2013 r., natomiast jako wadliwą ocenił przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji kontrolę zaskarżonego postanowienia w zakresie zarzutów do uzgodnienia projektu planu, sformułowanych w punktach czwartym i szóstym, obecnie – w myśl art. 190 p.p.s.a. – Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do powtórzenia sądowej kontroli tylko w zakresie tych dwóch punktów. Odnosząc się do zawartej w punkcie czwartym przyczyny nieuzgodnienia projektu planu (braku zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę do uregulowania w planie miejscowym kwestii stosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w zakresie wyżej wskazanym (bez narzucania organowi planistycznemu konkretnych rozwiązań w tym zakresie) organ wywiódł z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) w związku z § 11 ust. 1 i 2 oraz § 325 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, w świetle tych przepisów, w szczególności art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega wątpliwości, że już na etapie postępowania planistycznego "zarówno dopuszczalne, jak i zasadne jest regulowanie (co najmniej kierunkowe) obowiązków związanych z realizacją nakazów ochrony budynków przed zagrożeniami i uciążliwościami, wynikających z przepisów § 11 ust. 1 i 2 oraz § 325 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych". Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutu skargi o wykroczeniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad poza przyznany mu prawem zakres właściwości. Uznał bowiem, że zarządca autostrady sformułował ogólne zalecenia, znajdujące podstawę w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach szczególnych, co do potrzeby uregulowania kwestii środków zmniejszających uciążliwość tej autostrady. Za trafny natomiast Sąd pierwszej instancji uznał zarzut, iż zastrzeżenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do projektu planu zawarte w punkcie szóstym postanowienia ("sugestia co do potrzeby zawarcia w planie postanowienia o konieczności uzgadniania z zarządcą drogi w odrębnym trybie zamiaru lokalizowania w pasie drogowym autostrady infrastruktury technicznej, niezwiązanej z jej funkcjonowaniem – odwołanie do art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych") pozostaje w sprzeczności z akcentowanym w orzecznictwie sądowym zakazem powtarzania w postanowieniach planu miejscowego zapisów ustawowych. Oznacza to, że w przywołanym zakresie zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Uznając za wystarczające stwierdzenie tej wadliwości zaskarżonego postanowienia w uzasadnieniu niniejszego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia we wskazanym wyżej zakresie, albowiem w świetle wykazanej prawidłowości pozostałych zarzutów organu do przedłożonego projektu, a w konsekwencji prawidłowości odmowy jego uzgodnienia, dostrzeżone uchybienie Sąd zakwalifikował jako nie mające wpływu na wynik sprawy. Stwierdził, że przy ewentualnym wprowadzaniu do projektu planu uwag zgłoszonych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ planistyczny jest zobowiązany do nieuwzględnienia uwagi sformułowanej w punkcie szóstym postanowienia. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia organu uzgadniającego – oddalenie skargi mimo stwierdzenia przez Sąd wadliwości zaskarżonego postanowienia, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy – dokonanie błędnych ustaleń co do charakteru warunków zawartych w postanowieniu, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – brak wskazania podstawy prawnej dla określenia przez organ odległości od krawędzi jezdni w jakich niedopuszczalne jest lokalizowanie budynków z pomieszczeniami przeznaczonym na pobyt ludzi, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "poprzez brak zastosowania przepisu, który powinien być zastosowany – oddalenie skargi mimo iż postanowienie organu uzgadniającego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy". W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie: - art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu – przyjęcie, że organ planistyczny nie musi uwzględniać warunku uzgodnienia określonego przez organ uzgadniający, - § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię tego przepisu. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że NSA ocenił zgodność z prawem zaskarżonych postanowień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2013 r. i z [...] marca 2013 r. jedynie z zakresie punktów czwartego i szóstego tego ostatniego postanowienia, gdyż o prawidłowości pozostałych punktów przesądził już w wyroku z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 119/14. W tym zakresie NSA, na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), jest tym orzeczeniem związany. Odnosząc się zatem do przyczyny nieuzgodnienia projektu planu zawartej w punkcie czwartym postanowienia z [...] marca 2013 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia z [...] maja 2013 r., dotyczącej wymogu zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, rację ma skarżący kasacyjnie, iż brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia do projektu planu miejscowego takich ustaleń. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem konieczność zastosowania określonych w postanowieniu odległości. Jakkolwiek z § 11 ust. 1 i 2 oraz w § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wynikają obowiązki związane z realizacją nakazów ochrony budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi przed zagrożeniami i uciążliwościami związanymi m.in. z hałasem, czy drganiami, to jednak adresatem tych obowiązków mogą być właściciele nieruchomości znajdujących się wzdłuż autostrady, nie zaś jej zarządca. Dlatego niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie organ uzgadniający określił zasięg oddziaływania uciążliwości i oszacował odległości zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od krawędzi autostrady na poziomie 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych. Taki wymóg nie wynika z powołanego wyżej rozporządzenia, jak też z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w którym określone zostały wymagania ustawowe, obligatoryjne i fakultatywne, dotyczące projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika on też z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Ustalenia organu uzgadniającego w tym zakresie są zatem bezpodstawne, niczym nieuzasadnione, i wkraczają w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości gruntów położonych wzdłuż autostrady. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c tiret trzeci ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt planu miejscowego uzgadnia się z "właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę". Z powołanego przepisu wynika więc, że warunki uzgodnienia, które może postawić zarządca drogi, powinny być związane z ochroną ruchu drogowego lub samej drogi, a nie ochroną przyszłych użytkowników sąsiednich w stosunku do drogi nieruchomości przed uciążliwościami powodowanymi przez drogę. Z tych względów NSA uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do przyczyny nieuzgodnienia projektu planu zawartej w punkcie szóstym postanowienia z [...] marca 2013 r. podzielić należy te zarzuty skargi kasacyjnej, w których podnosi się, iż w tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji jest sprzeczny z jego uzasadnieniem. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji uznaje, że niezgodne z prawem jest powtórzenie w planie miejscowym przepisów ustawy, to powinien był w tym zakresie zaskarżone postanowienie uchylić. Rację ma też skarżący, że niezgodne z prawem jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdza, że wskazana część zaskarżonego postanowienia jest niezgodna z prawem i nie będzie musiała być przez organy gminy uwzględniona przy tworzeniu planu miejscowego, a jednocześnie wydaje wyrok o oddaleniu skargi. Takie postępowanie jest niezgodne z prawem chociażby z tego powodu, że wprowadza niepewność co do stanu prawnego wiążącego organy gminy podczas przygotowania projektu planu miejscowego i jego uchwalenia. W związku z tym za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz uwzględniając skargę w części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił oba zaskarżone postanowienia w zakresie punktów czwartego i szóstego. W pozostałym zakresie NSA, uwzględniając wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 119/14, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Nadto, w związku z uchyleniem wyroku, którym oddalono skargę oraz częściowym uwzględnieniem skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje, na które złożyły się koszty sądowe oraz wynagrodzenie i zwrot wydatków pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, przy czym określając wysokość tych kosztów NSA miał na uwadze, że skarga została uwzględniona jedynie w części.