II OSK 1438/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 42/24 w sprawie ze skargi M.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie [...] oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 42/24 oddalił skargę M.S. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi [...] (dalej plan miejscowy). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Gmina korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego, prawidłowo wyważyła interes publiczny (ochrona środowiska, ładu przestrzennego, interesy społeczności lokalnej) oraz interes prywatny skarżącego. Sąd Wojewódzki uznał, że wprowadzone ograniczenia w zakresie chowu i hodowli zwierząt, w tym zakaz zabudowy na terenach rolnych, mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i są podyktowane koniecznością ochrony wartości wyżej cenionych, a zatem nie naruszają zasady proporcjonalności. Sąd nie dopatrzył się również istotnych naruszeń procedury planistycznej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., dalej Pusa) poprzez brak dokonania przez Sąd administracyjny pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym i uznanie, że zaskarżona część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z prawem i nie narusza zasad proporcjonalności i równości wyrażonych w Konstytucji RP, podczas gdy uchwalony przez Radę Miejską w Z. plan miejscowy nr [...] sporządzony został z naruszeniem: a) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: upzp), a także art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), przejawiającym się w niewzięciu pod uwagę przy uchwalaniu skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ważnego interesu prywatnego, a także uwarunkowań i analiz środowiskowych dotyczących uchwalonego planu, przekraczając przy tym znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelowi prawo własności; b) art. 14 ust. 1 upzp poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że dotyczy on jedynie uchwały intencyjnej, z całkowitym pominięciem wstępnej części tego przepisu, podczas gdy organ uchwałodawczy rozpoczął procedurę planistyczną nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, ale de facto w celu uniemożliwienia skarżącemu zabudowy; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) w zakresie niezgodności § 12 uchwały z § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: rozporządzenie). Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Pismem z 16 grudnia 2024 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej i dodatkowo wyjaśnił, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki, wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, nie może zostać pominięty, a ograniczenie prawa własności musi pozostawać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności planu miejscowego, w szczególności w kontekście konfliktu pomiędzy interesem publicznym, wyrażającym się w dążeniu do ochrony ładu przestrzennego i środowiska, a interesem indywidualnym skarżącego, wynikającym z prawa własności. Kluczowe znaczenie ma w tym zakresie ocena, czy organ gminy, korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego, nie naruszył konstytucyjnej zasady proporcjonalności. 4.5. W świetle powyższego, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący upatruje naruszenia tych przepisów w przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego i naruszeniu zasady proporcjonalności. Istotą sporu jest zatem ocena, czy wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego były dopuszczalne. Należy podkreślić, że prawo własności, choć chronione konstytucyjnie, nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może ono podlegać ograniczeniom w zakresie określonym w ustawie, a art. 31 ust. 3 Konstytucji RP precyzuje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że każda ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1518/21). Analizując zaskarżoną uchwałę w świetle tych wymogów, należy stwierdzić, że ingerencja planistyczna w prawo własności skarżącego spełnia test proporcjonalności. Po pierwsze, wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolnych (symbol RN) oraz ograniczenie skali hodowli zwierząt do 40 DJP jest środkiem przydatnym do osiągnięcia zamierzonych celów publicznych. Jak wynika z akt sprawy, w tym z uzasadnienia do uchwały, celem planu była ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych, a także ochrona ładu przestrzennego i zdrowia mieszkańców w związku z wyrażanym przez społeczność lokalną sprzeciwem wobec lokalizacji ferm wielkoprzemysłowych. Ograniczenie skali działalności rolniczej w sposób oczywisty służy zapobieganiu uciążliwościom odorowym i degradacji środowiska. Po drugie, zastosowane ograniczenia były konieczne do realizacji tych celów. Skarżący planował realizację inwestycji o skali (875 DJP lub 2102 DJP) wielokrotnie przekraczającej próg uznania jej za mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. W sytuacji braku szczegółowych norm odorowych w polskim porządku prawnym, jedynym skutecznym narzędziem, jakim dysponuje gmina w celu ochrony mieszkańców przed takimi uciążliwościami, jest właśnie planowanie przestrzenne. Trudno uznać, że istniał inny, mniej inwazyjny środek, który w równie skuteczny sposób zabezpieczyłby interes publiczny. Działanie gminy było zatem realizacją jej obowiązku dbałości o zrównoważony rozwój i ochronę środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 upzp). Wreszcie po trzecie, wprowadzone ograniczenia nie nakładają na skarżącego nadmiernego i nieproporcjonalnego ciężaru. Plan nie pozbawia skarżącego możliwości prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie ogranicza jej skalę do poziomu, który organ uznał za akceptowalny z punktu widzenia interesu publicznego. Skarżący w dalszym ciągu może wykorzystywać swoją nieruchomość rolniczo. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, interes publiczny, wyrażający się w ochronie środowiska i zapewnieniu odpowiedniej jakości życia mieszkańców, ma w tym przypadku wagę uzasadniającą ograniczenie interesu indywidualnego inwestora, zwłaszcza gdy dotyczy to inwestycji o tak dużym potencjale uciążliwości. Gmina, ważąc te interesy, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a jej działanie, oparte na wnioskach mieszkańców i analizie uwarunkowań lokalnych, nie nosi znamion arbitralności (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3216/18). Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny i uznał, że wprowadzone w planie ograniczenia nie stanowią nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. Takie działanie mieści się w granicach władztwa planistycznego i znajduje oparcie w przepisach ustawy. 4.6. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 upzp. Skarżący upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że jego zdaniem uchwała została podjęta wyłącznie w celu uniemożliwienia mu realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności uzasadnienie do uchwały oraz dokumentacja planistyczna, nie dają podstaw do takiego twierdzenia. Celem planu, jak wynika z jego treści, jest ochrona istniejących walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej, a nie zablokowanie jednostkowej inwestycji. Okoliczność, że uchwalenie planu obiektywnie uniemożliwia realizację planów inwestycyjnych skarżącego, jest skutkiem realizacji przez gminę jej polityki przestrzennej, a nie celem samym w sobie (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1593/19). 4.7. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 usg w zakresie niegodności § 12 planu miejscowego z § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia. Plan miejscowy w § 12 ogranicza maksymalną wielkość hodowli zwierząt do 40 DJP. Zgodnie z przywołanym przepisem rozporządzenia, przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest m.in. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP. Ustalenie w planie miejscowym progu na poziomie 40 DJP oznacza zatem, że na terenie objętym planem nie jest możliwa realizacja inwestycji, która kwalifikowałaby się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to dopuszczalny zabieg planistyczny, stanowiący wyraz realizacji polityki przestrzennej gminy, a nie sprzeczność z aktem wyższego rzędu. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, może wprowadzać regulacje bardziej restrykcyjne niż wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących, o ile mieści się to w granicach upoważnienia ustawowego. 4.8. Wreszcie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 3 ust. 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Pusa. Sąd I instancji rozpoznał sprawę w granicach skargi, odnosząc się do wszystkich istotnych zarzutów i dokonując wszechstronnej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa, pozwalając na odtworzenie toku rozumowania Sądu i poddanie go kontroli instancyjnej. 4.9. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.