II OSK 1593/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 844/18 w sprawie ze skargi Z. G. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Rady Miejskiej w C. na rzecz Z. G. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 844/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] marca 2018 r, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości S. i B.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 konstytucji RP, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej zwanej "u.p.z.p."; art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 2 oraz art. 74 i art. 68 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego, ustanowiony ww. uchwałą w § 16 zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko odnosi się do nieruchomości skarżącego, ponieważ obszar objęty planem miejscowym w zdecydowanej większości zajmują tereny należące do skarżącego, w sytuacji gdy skarżący uzyskał już decyzję Burmistrza Gminy C. z [...] czerwca 2017 r., którą ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów inwentarskich do chowu indyków z obsadą [...] DJP wraz z niezbędną infrastrukturą, na działkach o nr [...],[...] i [...], obręb [...], gm. C.. Ponadto ww. zakaz nieproporcjonalnie ogranicza możliwości zabudowy nieruchomości w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Nie wyjaśniono, dlaczego akurat na obszarze oznaczonym symbolem 1R i 2R wprowadzono całkowity zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz budynków mieszkalnych, skoro na sąsiednich terenach taka zabudowa jest realizowana. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska C. wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej zarzuty. Podniósł, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w bezpośredniej bliskości terenów zwartej zabudowy mieszkaniowej – miejscowości B.. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do zarzutu podjęcia prac nad planem w sytuacji, gdy znane były zamierzenia inwestycyjne skarżącego pełnomocnik podniósł, że ze względu na koszty opracowania planów miejscowych oraz budżet Gminy C., która jest gminą niewielką, do pracy nad planami niejednokrotnie przystępuje się dopiero wtedy, gdy istnieje taka konieczność. Taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 844/18, oddalając skargę, na wstępie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy o samorządzie gminnym obowiązujące po dniu 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że przed wniesieniem skargi nie było wymagane uprzednie wezwanie Rady Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wyjaśnił, że wniesienie skargi do sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego (por. wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08; z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14). Jednak stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi. Dla skuteczności skargi wymagane jest stwierdzenie, że przy uchwaleniu planu miejscowego doszło do naruszenia prawa w zakresie, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r. II OSK 215/08; wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16 Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Sąd wskazał na aspekty związane z prawem własności w odniesieniu do planowania przestrzennego (patrz: art. 6 u.p.z.p.; wyroki TK: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78; z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1196/16) i stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, Rada Miejska w C. wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem realizacji inwestycji oddziaływujących na środowisko. Chodziło bowiem o zabezpieczenie dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych oraz wzgląd na niedaleką zabudowę mieszkaniową we wsiach S. i B.. Ponadto ustanowiony zakaz nie narusza założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] (patrz: część III pkt 4, pkt 10 ppkt 10.1; pkt 3 ppkt 3.1), w którym akcentowano udział rolnictwa ekologicznego i dobrze wykształconym przetwórstwem owocowo-warzywnym; nowoczesne rolnictwo m.in. w kierunku chowu bydła; prowadzenie gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk; gospodarowanie w przestrzeni postępować będzie w kierunku kontynuacji, aktywizacji i rozwoju rolnictwa – upraw rolnych i hodowli z preferencją dla nie intensywnych form hodowli jako kierunków wzbogacających krajobraz, a nie uciążliwych dla środowiska. Mając to na względzie wskazał, że nieruchomości skarżącego zachowały w planie miejscowym przeznaczenie rolnicze. Zatem nie pozbawiono skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez wykorzystanie nieruchomości do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości nie przekreślają jego dotychczasowego przeznaczenia, a tym bardziej nie pozbawiają właściciela nieruchomości możliwości korzystania z jego prawa. Również wprowadzone ograniczenie w możliwości zabudowania gruntów oznaczonych symbolami 1R i 2R budynkami mieszkalnymi i obiektami tymczasowymi, nie może być traktowane jako nieproporcjonalne ograniczanie możliwości zabudowy nieruchomości należących do skarżącego. Jak wskazano wyżej, uchwalając zaskarżony plan miejscowy organ gminy kierował się koniecznością ochrony dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych, co zgodne jest z ogólnymi celami planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Realizacja tego celu może niewątpliwie wymagać ograniczenia sprzecznych z nim sposobów użytkowania przedmiotowych gruntów, w tym m.in. uniemożliwiać przekształcenia tych gruntów w tereny mieszkalne. Podkreślić należy, że w przedmiotowym planie miejscowym nie wyłączono całkowicie możliwości zabudowy terenów oznaczonych symbolem 1R i 2R zastrzegając jedynie, aby obiekty i urządzenia lokalizowane na tych terenach związane były z działalnością rolniczą, a więc z funkcją dominującą na tym terenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom władztwo planistyczne. Odnosząc się do zarzutu, iż uchwalając zaskarżoną uchwałę w rzeczywistości rozstrzygnięto indywidualną sprawę dotyczącą w znacznej mierze nieruchomości skarżącego, Sąd wskazał, że żaden z przepisów ustawy nie zakreśla minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2829/12). O ile przeprowadzenie całej procedury planistycznej w stosunku do niewielkiego obszaru może budzić określone wątpliwości z punktu widzenia ekonomiki takiego postępowania, to zauważyć należy, że sądy administracyjne nie są uprawnione do badania działań organów gminy przez pryzmat ich zasadności. Nie tylko godziłoby to w zasadę samodzielności gminy, ale wykraczało poza kryterium, według którego sądy administracyjne kontrolują działalność organów. Brak jest też przepisów ustawy, które uniemożliwiałby uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, których właścicielem jest jeden podmiot. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, taki podmiot nie jest pozbawiony możliwości zaskarżenia takiego aktu, a nadto nie jest pozbawiony możliwości zgłaszania uwag i wniosków w toku procedury planistycznej. Stąd całkowicie niezrozumiałym jest podnoszony w tym zakresie zarzut. Ponadto Sąd wskazał na różnicę pomiędzy indywidualną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy (art. 61 u.p.z.p.), która stanowi jedynie potwierdzenie, iż planowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu nie narusza ładu przestrzennego istniejącego na danym obszarze, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który pozytywnie i władczo określa granice wykonywania prawa własności nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. W planie miejscowym oprócz tego, że organ wprowadza uregulowania wynikające z przepisów szczególnych obowiązujących na danym obszarze, to również posiada uprawnienia kształtujące, których nie może realizować organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2016 r., II SA/Po 1278/14). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 28 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że wynikające z ustaleń planu ograniczenie prawa własności jest uzasadnione i wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności; - art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego oraz poszanowania wolności i praw oraz zakresu prawa własności; - art. 28 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy i w tym zakresie nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącego, które nie znajduje racjonalnego uzasadnienia; - art. 28 w zw. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego są jasne i precyzyjne, sformułowane z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą określoności prawa nakazującą formułowanie przepisów jasnych, zrozumiałych dla adresatów, niebudzących wątpliwości w wykładni, a także niepowodujących przez to rozbieżności w ich stosowaniu, pozwalających adresatowi bez trudu określić zakres praw i ograniczeń, którym podlega. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) Rada Miejsca w C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2019 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika podtrzymał zarzuty i stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, a nadto przedstawił dodatkowo pogłębioną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.; art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 Konstytucji RP; art. 28 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.; art. 28 w zw. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP, które dotyczą zasadniczo problematyki ingerencji władzy publicznej w prawo własności na poziomie ustanowionego w planie miejscowym zakazu zabudowy. Tak zakreślone zagadnienie prawne wymaga uwzględnienia istoty konstytucyjnej zasady proporcjonalności, władztwa planistycznego i prawa własności, a także istoty zakazu zabudowy. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z ustanowionym w § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwale zakazem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, który to zakaz został sformułowany w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Jest to więc zakaz, który został sformułowany w przepisach planu miejscowego, ale dotyczy jednostek planistycznych o symbolu "1R", "2R" i "RU" objętych zaskarżoną uchwałą, co wynika z § 9 ust. 1 lit. a i § 10 zaskarżonej uchwały. Działka nr [...] wskazana przez skarżącego w części znajduje się na terenie o symbolu "RM" (teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych), a w pozostałej części, podobnie jak i inne, ale w całości, działki nr [...] i [...] również należące do skarżącego – na terenie o symbolu 2R (teren rolniczy). Przy tak zarysowanym zagadnieniu prawnym na tle ustalonego stanu faktycznego Sąd I instancji trafnie wyłożył na czym polega tzw. "władztwo planistyczne gminy", które z jednej strony wykazuje cechy władzy dyskrecjonalnej, jednak z drugiej strony nie jest to władztwo niczym nieskrępowane, także w relacji do aspektów dotyczących ochrony środowiska. Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP, gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07). Jeśli chodzi o aspekty dotyczące ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w odniesieniu do ochrony środowiska, nie ograniczają lokalnego prawodawcy w ustanawianiu odpowiednich zakazów. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że obowiązkowo w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. To, że takie powszechnie obowiązujące akty prawne, jak ustawa – Prawo ochrony środowiska i ustawa środowiskowa, regulują problematykę realizacji inwestycji, w tym przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie oznacza, że na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe ustanawianie w tym zakresie określonych zakazów. Istota sformułowania w planie miejscowym zakazu polega na tym aby ustanowiony zakaz mieścił się w granicach władztwa planistycznego, tj. z uwzględnieniem zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Tu zaś jednym z czynników mających wpływ na treść planu miejscowego mogą być szeroko pojęte wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Oczywiście jednym z elementów, który ma wpływ na treść planu miejscowego jest prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jednak prawo własności przy tworzeniu planu miejscowego, w tym zakazów zabudowy, nie ma pozycji dominującej. Poza tym w ogólności nie jest to prawo absolutne i może doznawać ograniczeń, ale podlega też niekwestionowanej ochronie, co wynika z art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Dlatego w ramach władztwa planistycznego organ gminy powinien dokonać wyważenia (zasada proporcjonalności) różnych, często sprzecznych, grup interesów (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2891/17). Sąd I instancji trafnie dostrzegł więc także istotę prawa własności, które nie jest absolutne, a więc może być ograniczone przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Na tle tych ogólnych prawnych rozważań posiada swoje uzasadnienie teza, zgodnie z którą skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 335/18), tez z uwagi na jej uciążliwości (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., II OSK 3354/20). Jednak ograniczenie prawa własności nieruchomości, czemu może służyć miejscowy plan zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. Mając więc świadomość obowiązywania przepisów, które mogą prowadzić do istotnego ograniczenia prawa własności, należy mieć na względzie to, że o ich konstytucyjności decyduje zastosowanie testu proporcjonalności, a zatem ocena wprowadzonych ograniczeń z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ocena wprowadzanych przez ustawodawcę ograniczeń prawa własności na płaszczyźnie art. 31 ust. 3 Konstytucji nie ma charakteru abstrakcyjnego. Ocena ta bowiem musi być prowadzona z uwzględnieniem ich otoczenia normatywnego, nawet jeśli dotyczy jednobrzmiących przepisów. Należy mieć na względzie to, że proces wyważania, jaki zachodzi przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, musi uwzględniać cel, dla osiągnięcia którego konkretny dany przepis został ustanowiony. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób niedostateczny dokonał oceny, czy wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz zabudowy na działkach skarżącego wytrzymuje konstytucyjny test proporcjonalności. W tym miejscu wskazania wymaga, że z konstytucyjnej zasady proporcjonalności wynikają trzy kryteria oceny ograniczeń praw i wolności: jedno formalne oraz dwa materialne. Tak więc, po pierwsze, ograniczenie musi być wprowadzone ustawą; po drugie, nie może ono prowadzić do naruszenia istoty prawa; i po trzecie, ograniczenie musi być "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Trzecie kryterium dotyczy zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto, rozumianej jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, zasadę proporcjonalności należy postrzegać jako zakaz ustawodawcy nadmiernej ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności. Uniwersalnie jest ona rozumiana jako "nakaz podejmowania środków adekwatnych do założonych celów" (K. Wojtowicz: Zasada proporcjonalności jako wyznacznik konstytucyjności norm, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 265 i n.). Trybunał Konstytucyjny, badając, czy dane ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mieści się w zasadzie proporcjonalności, poszukuje odpowiedzi na trzy pytania: czy może ono doprowadzić do zamierzonych skutków, czy jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związane, oraz czy efekty ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nałożonych na obywatela (por. orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94, OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 12). Wynika z tego, że wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 1544/19). Są to wyzwania stawiane prawodawcy, także lokalnemu, w ramach obowiązującej zasady demokratycznego państwa prawnego, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały w odniesieniu do wprowadzonego zakazu zabudowy w tym na działkach skarżącego jest co najmniej wątpliwie. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że grunty rolne podlegają ochronie, co tyczy się nieruchomości skarżącego, które zaliczają się m.in. do użytków rolnych klasy IIIb. To konsekwencje wynikające z zasad przyjętych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Jednak jednocześnie ustawa ta określa zasadę, zgodnie z którą przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, wymagającego zgody jednego z organów wymienionych w art. 7 ust. 2, dokonuje się w planie miejscowym (art. 7 ust. 1). A zatem przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze może właśnie nastąpić w planie miejscowym po spełnieniu pewnych warunków, o jakich mowa w art. 7 ust. 2-5 i art. 10 ust. 1-4 ww. ustawy. Ponadto jest możliwe wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej, co następuje w trybie art. 11 ww. ustawy. W tych warunkach powoływanie się przez organ gminy na samą okoliczność ochrony bonitacyjnej gleb to za mało, tym bardziej, że tego rodzaju argumentacja nie znajduje potwierdzenia w samej treści zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 19 pkt 4 tej uchwały dla obiektów służących obsłudze produkcji rolnej na terenie rolniczym oznaczonym symbolem 1R, 2R ustala się maksymalną powierzchnię zabudowy – 40% powierzchni działki budowlanej; na co zwrócił uwagę skarżący. Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie stosownej oceny celem przeprowadzenia testu proporcjonalności. W sprawie nie rozważono tak zakreślonego zagadnienia w trójkącie "ochrona środowiska" – "oddziaływanie inwestycji na środowisko" – "możliwość zabudowy gruntu w 40% powierzchni działki budowlanej". Jeśli zaś mowa o ochronie środowiska to w sprawie poprzestano wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że brak zakazu mógłby mieć niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości zabudowę mieszkaniową w we wsiach S. i B.. Nie wiadomo co to są za odległości; zaś taka argumentacja pozostaje wprost w sprzeczności z uzyskaną przez skarżącego decyzją środowiskową, która właśnie w aspektach dotyczących ochrony środowiska decydowała z określonych względów, że na określonym fragmencie nieruchomości skarżącego możliwe jest zrealizowanie inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko, a więc także na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Ponadto zasadniczo w niniejszej sprawie nie ukrywano, że zaskarżony plan miejscowy jest reakcją na konkretne, nieobojętne dla środowiska i interesów osób trzecich, plany inwestycyjne właściciela nieruchomości, ograniczającą przysługujące mu prawo własności do tego stopnia, że te zamierzenia nie są możliwe do zrealizowania. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, w uzasadnieniu uchwały wskazane zostało że "w wyniku przeprowadzonych analiz zdecydowano się na opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części wsi S. i B.. Opracowanie planu stało się konieczne ze względu na otrzymywane sygnały od mieszkańców wsi oraz, zwracających się z prośbą o zabezpieczenie terenów rolniczych przed budową dużych ferm hodowlanych. W planie wprowadzono zapisy zakazujące realizacji tego typu inwestycji, i ustalenia takie są zgodne z interesem publicznym". Jednak w sprawie nie wykazano na ile powszechne były te protesty mieszkańców tak aby można było kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko uznać jako dotyczące porządku publicznego, a szerzej interesu publicznego. Nie wiadomo więc czy rzeczywiście uchwalony zakaz miał na celu eliminację realnie istniejących konfliktów społecznych. Z powyższego wynika, że nie wyjaśniono dlaczego wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i to w terenie rolniczym, który zasadniczo powinien być przedmiotem lokalizowania wielkich ferm drobiarskich. Istnieją zatem uzasadnione wątpliwości, czy działanie organu planistycznego spełnia wymóg przedstawienia sposobu realizacji postulatu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., czyli uwzględnienia prawa własności. Skoro zaskarżona uchwała jest reakcją na znane organom gminy zamierzenie inwestycyjne właściciela nieruchomości, uzasadnienie planu miejscowego powinno wyjaśniać jakie względy przesądziły o tym, że ustalono ograniczenia w zabudowie terenów rolnych zarówno co do miejsca jej usytuowania, jak i możliwości budowy budynków inwentarskich o określonej obsadzie zwierząt, powodujące, że zrealizowanie planowanego zamierzenia nie będzie możliwe. Należy też zwrócić uwagę, że pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium. Owa "zgodność" oznacza stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2891/17). W tej zaś sprawie treść studium nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko, a jedynie nieuciążliwych. Dla tej oceny nie ma więc znaczenia wskazana przez Sąd I instancji treść studium, w którym akcentowano udział rolnictwa ekologicznego i dobrze wykształcone przetwórstwo owocowo-warzywne; nowoczesne rolnictwo m.in. w kierunku chowu bydła; prowadzenie gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk; gospodarowanie w przestrzeni postępować będzie w kierunku kontynuacji, aktywizacji i rozwoju rolnictwa – upraw rolnych i hodowli z preferencją dla nieintensywnych form hodowli jako kierunków wzbogacających krajobraz, a nieuciążliwych dla środowiska. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że dopuszczenie w zaskarżonej uchwale tego rodzaju inwestycji bądź – nie stanowiłoby o niezgodności takiego przeznaczenia ze studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji powinien rozważyć, czy uzasadnienie projektu planu pokazuje, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, a tym samym czy legalnym było daleko idące ograniczenie prawa własności skarżącego w postaci zakazu zabudowy, który dotyczy lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.; art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 Konstytucji RP; art. 28 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.; art. 28 w zw. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP zawierają usprawiedliwione podstawy. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.