II OSK 1544/19

Dnia 19 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 903/18 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...], Gmina [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz A. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 903/18, na skutek skargi A. G. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie G. Zaskarżony przed Sądem pierwszej instancji plan miejscowy przewidywał m.in. budowę budynków inwentarskich o maksymalnej liczbie zwierząt hodowlanych równej 60 DJP w rozumieniu określonym w odrębnych przepisach (§ 6 pkt 3 oraz § 17 pkt 3 lit. e) oraz zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odrębnych przepisów z zakresu ochrony środowiska, z wyjątkiem inwestycji z zakresu łączności publicznej i komunikacji (§ 6 pkt 4 oraz § 11 pkt 1). Przeważająca część obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym została przeznaczona na teren rolniczy, na którym m.in. obowiązuje zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych (§ 17 pkt 1 i 2 lit. a) oraz zakaz lokalizowania budynków inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt hodowlanych w liczbie większej niż 60 DJP (§ 17 pkt 3 lit. e). Na wskazanym terenie rolniczym, na działkach nr [...], [...] i [...] wyznaczono nieprzekraczalnymi liniami zabudowy obszar dopuszczalnej zabudowy (§ 2 pkt 2 oraz § 17 pkt 3 lit. d) usytuowany równolegle do drogi publicznej. Wspomniany teren rolniczy obejmuje m.in. działki nr [...], [...] i [...], znajdujące się poza obszarem dopuszczalnej zabudowy wyznaczonym poprzez nieprzekraczalne linie zabudowy. Skarżący w skardze, powołując się na prawo własności działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], znajdujących się w obszarze zaskarżonego planu na terenie rolniczym, przede wszystkim twierdził, że ustalenia zaskarżonego planu uniemożliwiają mu realizację zaplanowanej inwestycji w postaci budowy na działkach nr [...], [...] i [...] pięciu kurników o łącznej maksymalnej obsadzie równej 1.100 DJP. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, gdyż jest on właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem. Wyjaśniając podstawy uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu skarżący podjął działania w celu realizacji inwestycji w postaci budowy kurników na działkach nr [...], [...] i [...], w tym 20 lipca 2017 r. złożył wniosek o wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uchwalając zaskarżony plan i wyznaczając dopuszczalny obszar zabudowy na innych działkach niż działki, na których planował realizować inwestycję skarżący, oraz ustalając maksymalną obsadę w budynkach inwentarskich równą 60 DJP, uniemożliwiono skarżącemu realizację planowanej inwestycji. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że takie ustalenia zaskarżonego planu nie zostały w żaden sposób uzasadnione. W szczególności, jak stwierdził, nie wykazano, dlaczego zabudowa na terenie rolniczym została ograniczona do terenu wskazanego na rysunku zaskarżonego planu. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie wykazano żadnego interesu publicznego przemawiającego za wyłączeniem nieruchomości skarżącego spod planowanej zabudowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach doszło do przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego. Sąd pierwszej instancji uznał to za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej Rada Gminy [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy [...] przekroczyła władztwo planistyczne, co doprowadziło do przyjęcia, że został naruszony interes prawny skarżącego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) nie jest trafny. Powołany przepis określa warunki dopuszczalności skargi na uchwałę i zarządzenie organu gminy z zakresu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że warunki te w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione, w szczególności, że został spełniony warunek polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Nie ulega wątpliwości, że skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżonym planem ustalającym istotne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, to plan ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Łączenie kwestii naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego uchwałę w przedmiocie planu miejscowego z zasadami sporządzania planów miejscowych, jak to czyni skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie jest trafne. Naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych jest, jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Natomiast w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak już powiedziano, określa się przesłanki dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy, czyli także na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Powołane w podstawie kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1), że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1) oraz że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1). Dotyczą one zatem istotnego w sprawie zagadnienia, mianowicie przekroczenia władztwa planistycznego gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zdaje się kwestionować związek władztwa planistycznego z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej także wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikała by zasada sporządzania planu miejscowego, naruszona przez organy gminy podczas uchwalania zaskarżonego planu. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje się, że koncepcja władztwa planistycznego ma swoje umocowanie w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym stwierdzić należy, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Oceniając, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego sąd administracyjny uwzględnia wszystkie okoliczności, w tym argumentację stron postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego oraz uzasadnienie projektu planu miejscowego sporządzone stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek sporządzenia przez organ wykonawczy gminy projektu planu miejscowego wraz z uzasadnieniem obowiązuje od 18 listopada 2015 r. Został wprowadzony ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777). Zgodnie z powołanym przepisem organ wykonawczy gminy powinien w uzasadnieniu projektu planu przedstawić w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 – 4, zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2 powołanej ustawy oraz wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że powołany art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, co następuje: - art. 1 ust. 2 - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności, - art. 1 ust. 3 - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W okolicznościach rozpoznawanej, charakteryzującej się tym, że zaskarżony plan miejscowy jest reakcją na konkretne, nieobojętne dla środowiska i interesów osób trzecich, plany inwestycyjne właściciela nieruchomości, ograniczającą przysługujące mu prawo własności do tego stopnia, że te zamierzenia nie są możliwe do zrealizowania, szczególnie istotne było przedstawienie w uzasadnieniu projektu zaskarżonego planu miejscowego sposobu realizacji wymogów związanych z ochroną środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3) oraz prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Szczególnie istotne było też przedstawienie w uzasadnieniu projektu zaskarżonego planu miejscowego sposobu realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli w jaki sposób organ administracji, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Tymczasem w aktach sprawy brak uzasadnienia przedstawionego przez organ wykonawczy wraz z projektem planu miejscowego, zaś znajdujące się w aktach uzasadnienie zaskarżonej uchwały podpisane przez Przewodniczącego Rady Gminy [...] w istocie nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie do wymogów ochrony środowiska w tym uzasadnianiu wskazuje się, że w § 6 zaskarżonego planu zawarto ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Nie wyjaśniono jednak dlaczego wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakaz lokalizowania zabudowy związanej z chowem lub hodowlą zwierząt o obsadzie większej niż 60 DJP. Odnośnie do uwzględnienia prawa własności stwierdzono, że "(u)stalenia planu oraz sposób wyznaczenia terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi określono mając na uwadze poszanowanie prawa własności terenów. W granicach opracowania znajdują się zarówno działki stanowiące własność gminną, jak i prywatną. Droga wojewódzka znajduje się we własności Samorządu Województwa [...]". Tego rodzaju stwierdzenie nie spełnia wymogu przedstawienia sposobu realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, czyli wymogu dotyczącego uwzględnienia prawa własności. Skoro zaskarżony plan miejscowy jest reakcją na znane organom gminy zamierzenie inwestycyjne właściciela nieruchomości, uzasadnienie planu miejscowego powinno wyjaśniać jakie względy przesądziły o tym, że ustalono ograniczenia w zabudowie terenów rolnych zarówno co do miejsca jej usytuowania, jak i możliwości budowy budynków inwentarskich o określonej obsadzie zwierząt, powodujące, że zrealizowanie planowanego zamierzenia nie będzie możliwe. Z kolei przedstawiając sposób realizacji wymogów określonych w art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po krótkim przedstawieniu wstępnych kwestii proceduralnych, stwierdzono, że w trakcie postępowania wpłynęło 12 wniosków, które dotyczyły sprzeciwu mieszkańców wobec budowy ferm trzody chlewnej, kurników i obór o obsadzie większej niż 40 DJP i żądania zachowania odległości pomiędzy takimi budynkami większej niż 500 m, że wpłynął jeden wniosek dotyczący przeznaczenia określonych działek na budownictwo jednorodzinne oraz jeden wniosek z żądaniem dopuszczenia realizacji sześciu budynków inwentarskich. Dalej stwierdzono, że Gminna Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna pozytywnie zaopiniowała projekt planu, że wyłożono projekt planu do publicznego wglądu oraz że po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wpłynęły uwagi, które rozpatrzono w sposób przedstawiony w załączniku do planu miejscowego. Następnie stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego uwzględniają interes publiczny, zaś ochrona interesów prywatnych została opisana w innym miejscu uzasadnienia. Dodano, że w ramach procedury uchwalania planu miejscowego dokonano bilansu wydatków i wpływów związanych z uchwaleniem planu oraz że analizy ekonomiczne zawarto w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. W końcu stwierdzono, że analizy środowiskowe wykonano w ramach opracowania prognozy oddziaływania na środowisko. W ocenie NSA przedstawiony fragment uzasadnienia projektu planu nie pokazuje, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Nie wskazano bowiem dlaczego zdecydowano o daleko idącym ograniczeniu prawa własności skarżącego. Powołano się co prawda na wnioski wyrażające sprzeciw okolicznych mieszkańców wobec budowy m.in. kurników o dużej obsadzie. Nie jest to jednakże wystarczające, gdyż nie uwzględnia chociażby faktu wynikającego z rysunku zaskarżonego planu, że planowane przez skarżącego miejsce realizacji kurników znajduje się w pewnym oddaleniu od siedzib ludzkich. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie projektu planu miejscowego w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn daleko idącego ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącego. Także w skardze kasacyjnej nie wskazuje się przekonujących powodów takiego ograniczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na wnioski i uwagi do planu miejscowego okolicznych mieszkańców wyrażających sprzeciw wobec budowy kurników o dużej obsadzie oraz wniosek skarżącego dotyczący budowy sześciu kurników o łącznej obsadzie do 1.320 DJP. Zwraca się w tym kontekście uwagę na walory turystyczne i krajobrazowe obszaru, na którym kurniki mają być zlokalizowane. Pomija się jednakże podnoszone przez skarżącego w skardze takie okoliczności, jak to, że w toku postępowania dotyczącego oceny planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia pod kątem ochrony środowiska Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. uzgodnił planowaną inwestycję w rozmiarze pięciu kurników o łącznej obsadzie nie większej niż 1.100 DJP, z czym skarżący się zgodził oraz że w toku postępowania w sprawie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego wyrażano także poparcie dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do stwierdzenia, iż gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, jest zasadne. Tym samym podstawa kasacyjna zmierzająca do zakwestionowania tak ujętego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie jest zasadna. Wobec powyższego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W związku z oddaleniem skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym skargę uwzględniono, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 2 lata. NSA próbował rozpoznać sprawę na rozprawie wyznaczonej na 28 kwietnia 2020 r., jednakże rozprawa ta została odwołana z uwagi na epidemię COVID-19. Ograniczenia związane z tą epidemią są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.