II SA/Ol 903/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant: St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.G. na uchwałę Rady z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego "[...]" 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady na rzecz skarżącego "[...]" kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu "[...]" Rada Gminy "[..]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego "[...]". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł A. G. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: 1) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. wymogu zgodności planu ze studium, określonego w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 usta. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", w związku z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i uchwalenie planu, który zarówno w całości, jak i w konkretnych punktach jest niezgodny z treścią odpowiednich postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy "[...]", przyjętego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]", zmienionego uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]"; 2) naruszenie zasad celowości, proporcjonalności i równości, wyrażonych w art. 1 ust. 1-4, art.6, art. 14 ist. 1 i 5, art. 9 ust. 1, art.. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.w związku z art. Art.: 2, 7, 21, 22, 31 ust. 3, 32, 64 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz interesu publicznego wyrażającego się w poparciu przez dużą część lokalnej społeczności przedsięwzięcia, projektowanego na nieruchomościach skarżącego, poprzez bezpodstawne, nieuzasadnione, niekorzystne dla skarżącego oraz godzące w jego prawa i interesy: - ograniczenie postępowania planistycznego wyłącznie do wybranych nieruchomości obrębu "[...]", w ok. 90% stanowiących własność skarżącego, z pominięciem pozostałych nieruchomości tego obrębu; - zróżnicowanie za pomocą planu warunków zagospodarowania objętych planem nieruchomości skarżącego w stosunku do podobnych, nieobjętych planem a jednolicie traktowanych w Studium; - zróżnicowanie w obrębie Planu przeznaczenia i warunków zagospodarowania nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości należących do innych właścicieli; - ograniczenie możliwości sadowienia na terenie objętym Planem budynków inwentarskich do budynków o maksymalnej obsadzie poniżej 60 DJP; - ustanowienie bezwzględnego, niezależnego od wyników postępowań środowiskowych i orzeczeń właściwych organów w sprawach ochrony środowiska, zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; - ograniczenie możliwości lokalizacji nowej zabudowy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, wyznaczonymi w taki sposób, że dla terenów rolniczych dopuszczają one wyłącznie lokalizację zabudowy na określonych działkach graniczących wyłącznie z jedną z dróg objętych Planem i wyłącznie wzdłuż tej drogi, co sprawia, że lokalizowanie zabudowy jest możliwe wyłącznie na wybranych działkach, a na pozostałych działkach, stanowiących ok. 90% całej powierzchni terenu "R", jakakolwiek zabudowa jest wykluczona, w przeciwieństwie do terenów "RM", gdzie zabudowa jest dopuszczona na ok. 95 % tego terenu; - ograniczenie możliwości lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej wyłącznie do obszaru wyznaczonego linią objętej Planem drogi wewnętrznej "KDW" oraz pomiędzy linią rozgraniczającą tereny a wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co w przypadku terenów "R" oznacza obowiązek lokalizowania tych sieci i urządzeń wyłącznie na wąskim pasie gruntu pomiędzy granicami tych działek z tą drogą a wyznaczoną linią ich zabudowy; - wprowadzenie na terenach rolniczych bezwzględnego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych i ograniczeń zabudowy niemieszkalnej, określonych w § 17 Planu; - nałożenie w Planie obowiązku zapewnienia 2 stanowisk postojowych dla samochodów na każde rozpoczęte 10m2 powierzchni zabudowy dla budynków lub zespołów inwentarskich o łącznej powierzchni powyżej 550m2; - ograniczenie możliwości zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na obszarze oznaczonym symbolem "R" tylko do zamkniętej sieci kanalizacji, bez możliwości ich indywidualnego zagospodarowania. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a co najmniej w części obejmującej nieruchomości skarżącego oraz o stwierdzenie nieważności uchwały intencyjnej. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, zajmujących ok.90 % powierzchni terenu objętego Planem, położonych we wsi "[...]", w obrębie geod. "[...]", gmina "[...]" o łącznej powierzchni 20,0400ha, stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: "[...]". Wskazał, że w dniu 20 lipca 2017 r. złożył do Wójta Gminy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie na trzech, spośród objętych Planem działek , sześciu budynków inwentarskich (kurników) o łącznej maksymalnej obsadzie 1320 DJP wraz infrastrukturą towarzyszącą. Skarżący podniósł, że Wójt nadal nie wydał decyzji środowiskowej, natomiast wszczął procedurę planistyczną dla terenu objętego zaskarżonym Planem. Skarżący wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił planowane przez skarżącego przedsięwzięcie postanowieniem z dnia ‘[...]" w wariancie ograniczonym do pięciu budynków inwentarskich o maksymalnej obsadzie 1100 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a postanowieniem z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie planowane przez skarżącego przedsięwzięcie. Skarżący podniósł, że przeciwne skarżącemu stanowisko niewielkiej liczby członków społeczności lokalnej miało najwyraźniej wpływ na zawarte w Planie rozstrzygnięcia, chociaż pod stanowiskiem skarżącego podpisało się kilkuset mieszkańców Gminy. Wejście w życie Planu pozbawia skarżącego możliwości realizacji na przedmiotowym terenie przedsięwzięcia, będącego przedmiotem postępowania środowiskowego. Gmina niczym nie uzasadniła niekorzystnego dla skarżącego zróżnicowania za pomocą Planu przeznaczenia i warunków zagospodarowania objętych Planem nieruchomości w stosunku do pozostałych, nieobjętych Planem położonych w obrębie "[...]". W odpowiedzi na skargę, Gmina wniosła o jej oddalenie w całości. Podniosła, że nie tylko władztwo planistyczne Gminy, ale również prawo własności podlega ograniczeniom. Rada miała pełne prawo określenia zasad gospodarowania nieruchomościami objętych Planem. Grunty skarżącego są, zgodnie ze stanem faktycznym, gruntami rolnymi, a uchwalony Plan w żaden sposób nie uniemożliwia korzystania z nich w dotychczasowy sposób. Co więcej, dopuszcza zabudowę na tym terenie, zatem raczej dodaje skarżącemu uprawnień, aniżeli je zabiera. Gmina podniosła, że sporządzenie Planu dla wybranego fragmentu Gminy zawsze będzie różnicował sytuację prawną nieruchomości. Tereny "RM" to obszary zabudowane zabudową zagrodową, albo już wyłączone z produkcji rolnej. Tereny "KDW" to tereny dróg wewnętrznych, stanowiących dojazd do działek, stąd ich przeznaczenie nie mogło być inne. Skarżący nie składał do Planu wniosków o oznaczenie jego terenów symbolem "RM", stąd takich terenów na jego działkach nie wyznaczono. Wskazano, że Rada Gminy nie zakazała lokalizacji budynków inwentarskich, a jedynie ograniczyła istotne parametry tych obiektów. Intencją wprowadzenia takich zapisów jest takie kształtowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w ramach którego można jeszcze mówić o rolnictwie, a nie o produkcji przemysłowej zwierząt. Rada może wykluczyć pewną grupę inwestycji, która jej zdaniem, nie jest pożądana na terenie objętym planem. Wprowadzone w planie linie zabudowy służyć mają kształtowaniu ładu przestrzennego, ograniczaniu rozpraszania się zabudowy, a przez to, ograniczania przyszłych kosztów infrastruktury. Bezwzględny zakaz lokalizowania na terenach "R" budynków mieszkalnych wynika z konieczności uniknięcia konfliktów, bowiem dopuszcza się tu przede wszystkim obiekty inwentarskie. Obowiązek wyznaczenia miejsc parkingowych jest obligatoryjnym elementem planu. Przyjęte rozwiązanie w zakresie zagospodarowania wodami opadowymi - w sytuacji dopuszczenia budynków inwentarskich - wynika z ochrony gleby przed potencjalnymi zanieczyszczeniami płynącymi z chowu i hodowli zwierząt. Odnosząc się do zarzutu braku zgodności Planu ze Studium, Gmina podniosła, że Studium nie wypowiada się w kwestii obsady budynków inwentarskich dając w tym zakresie swobodę w ich kształtowaniu planom zagospodarowania. Odnosząc się do głosów poparcia, udzielonych skarżącemu w zakresie inwestycji, Gmina podniosła że zdecydowana większość złożonych podpisu poparcia należy do osób niezamieszkujących gminę "[...]", w odróżnieniu do głosów protestu, które należą w zdecydowanej większości do mieszkańców Gminy. Organ planistyczny ma obowiązek ważyć interes prywatny i publiczny, co też uczyniono. Po analizie uznano, że głosy poparcia dla inwestycji były sztucznym budowaniem w celu przedstawienia fałszywego wrażenia, jakoby planowana inwestycja była społecznie pożądana. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Gmina podniosła, że postępowanie planistyczne regulowane jest przepisami u.p.z.p. i nie jest postępowaniem administracyjnym, wobec czego, co do zasady, nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu. Odnoszą się do wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu, Rada wskazała, że uchwała ta nie jest przedmiotem skargi. Rada zawnioskowała też o zbadanie legitymacji skargowej skarżącego, który nie nabył jeszcze żadnego prawa do zabudowy swoich działek, wobec czego, nie można mówić o naruszeniu planem jego prawem chronionego uprawnienia. W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 5 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparła w całości skargę . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uchwała jest sprzeczna z prawem. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że skarga została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594), dalej zwanej u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Do wniesienia skargi legitymowany jest bowiem jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz - co istotne – wykaże naruszenie podjętą przez organ uchwałą prawem chronionego interesu skarżącego. Oznacza to, że podmiot wznoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też jego naruszeniem. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowoadministracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą zawiązany prawnie w inny sposób np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy. W przedmiotowej sprawie organ kwestionuje interes prawny skarżącego, który naruszałaby zaskarżona uchwała. Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa, a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym W ocenie Sądu, analiza wniesionej skargi, pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały był właścicielem działek, położonych we wsi "[...]", w obrębie geod. "[...]", gmina "[...]" o łącznej powierzchni 20,0400 ha, stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: "[...]", objętych zaskarżonym planem. Skarżący wykazał istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Reasumując, udowodnił, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną, pozbawiając skarżącego pewnych uprawnień, albo uniemożliwiając ich realizację. Spełnione zostały zatem wymogi do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi z uwagi na podniesione w niej zarzuty. W rozpoznawanej sprawie ustalono przeznaczenie terenów skarżącego jako tereny rolnicze "R", które zalicza się do terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową (§ 6 pkt 6 lit. a Planu). Na terenie tym zakazuje się lokalizacji budynków mieszkalnych (§ 11 pkt 2). W ustaleniach szczegółowych Planu wskazano m.in., że są to tereny o przeznaczeniu rolniczym, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż drogi publicznej klasy głównej (KDG), ustalono maksymalną obsadę budynku inwentarskiego poniżej 60 DJP. Skarżący planował wybudowanie swoich działkach, pięciu (po uzgodnieniach z RDOŚ), budynków inwentarskich (kurników) o łącznej maksymalnej obsadzie 110 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W związku z tym, w dniu 20 lipca 2017 r., złożył do Wójta Gminy "[...]" wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia na działkach o numerach ewidencyjnych: "[...]", otoczonych – jak podnosił na rozprawie skarżący – terenami rolniczymi. Uchwalając Studium i Plan, Gmina miała więc informację o zamierzeniach skarżącego. Tymczasem, uchwalając Plan w jego zaskarżonym brzmieniu, Gmina uniemożliwiła skarżącemu planowaną przez niego inwestycję, ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy na działkach "[...]", tj. na działkach innych, niż planował skarżący, nie uzasadniając w żaden sposób takich zapisów Planu. Jednocześnie ustalono maksymalną obsadę budynku inwentarskiego – poniżej 60 DJP. Niewątpliwie prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji – ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje także przepis art. 140 ustawy kodeks cywilny, zgodnie z którym – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie, wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa własności stanowi – przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego – przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Trzeba jednak pamiętać, że każde ograniczenie prawa własności, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości, dotyczących zakresu ograniczenia tego prawa, należy dokonywać więc wykładni na korzyść strony. Ingerencja w prawo własności musi znajdować uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. To prawda, że Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określenia warunków zagospodarowania terenu, tzw. władztwo planistyczne. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. Władztwo planistyczne gminy nie jest bowiem nieograniczone i nie oznacza, że Gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów, położonych na jej terenie. W planowaniu uwzględnia się bowiem, jak wskazano wyżej, również prawo własności, czego w ogóle nie uczyniono w przedmiotowej sprawie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. W celu oceny zasady proporcjonalności w przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy regulacja zawarta w uchwale jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz, czy efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej, konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym, oraz, że zastosowane instrumenty prawne, przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. Na organie, uchwalającym plan ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W ocenie Sądu, Gmina nie ustaliła powyższych okoliczności w przedmiotowej sprawie. Właściciel został pozbawiony de facto możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wskazać należy, że prowadzi on działania, zmierzające do wykonania zaplanowanej inwestycji: posiada już uzgodnienie z RDOŚ i pozytywną opinię służb sanitarnych, a tymczasem większość jego nieruchomości została pozbawiona możliwości zagospodarowania w zaplanowany przez skarżącego sposób. Takiego wyważenia w przedmiotowej sprawie nie było, chociaż w odpowiedzi na skargę organ twierdzi, że to uczyniono. Wskazano tam, że w aktach planistycznych znajdują się pisma mieszkańców, w których protestują oni przeciwko planowanej przez skarżącego inwestycji. Są tam jednak również pisma wspierające tę inwestycję, o których organ pisze w odpowiedzi na skargę, że pochodzą głównie od osób niezamieszkujących Gminę i to nie te osoby będą odczuwały uciążliwości płynące z inwestycji. Gmina wyciągnęła stąd wniosek, że podpisy te były sztucznym budowaniem poparcia w celu przedstawienia fałszywego wrażenia, jakoby planowana inwestycja była społecznie pożądana. Jednocześnie Rada w odpowiedzi na skargę stanowczo zaprzeczyła, jakoby większość mieszkańców gminy opowiedziała się za inwestycją. Wbrew powyższym twierdzeniom, postępowania planistycznego w zakresie wyważenia interesu prywatnego i publicznego w ogóle nie przeprowadzono. Z dokumentów planistycznych wynika, jakie planowana przez skarżącego inwestycja będzie miała skutki i uciążliwości dla otoczenia, ani jaki jest stosunek mieszkańców do tej inwestycji. Nie wskazano żadnego interesu publicznego, który by wskazywał, że ingerencja w prawo własności skarżącego jest uzasadniona interesem publicznym, czyli potrzebą wyłączenia większej części nieruchomości skarżącego spod możliwości budowy kurników. Gmina przekroczyła władztwo planistyczne, ponieważ nie dowiodła, że potrzeby wspólnoty przemawiają za wyłączeniem nieruchomości skarżącego z planowanej przez niego inwestycji. Doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Jednocześnie wskazać należy, że Gmina z całą pewnością może ustalić maksymalną obsadę budynku inwentarskiego, ale musi to być uzasadnione, a nie wynikać ze złożonych wniosków mieszkańców, tym bardziej, że są też wnioski popierające tę inwestycję. Organ nie wykazał, dlaczego ograniczył zabudowę do terenu wskazanego w Planie – nie wynika to w żaden sposób z postępowania planistycznego. W analizie, dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzania planu wskazano zaś m.in., że sąsiedztwo terenu objętego Planem to przede wszystkim grunty użytkowane rolniczo, w dalszej odległości ok.1 km zabudowa miejscowości "[...]". Sad, kontrolując skarżoną uchwałę stwierdził, że uchwała narusza postanowienia art. 28 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o niezgodności Planu ze Studium w brzmieniu nadanym uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]", stwierdzić należy, że zarzuty te nie są uzasadnione. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest prawem miejscowym, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium. W przedmiotowej sprawie Plan jest właśnie uszczegółowieniem zapisów studium. Nie można zgodzić się z zarzutem niezgodności Planu ze Studium poprzez wprowadzenie bezwzględnego zakazu lokalizowania na terenach rolniczych "R" lokalizowania budynków mieszkalnych. W punkcie 2.4.1. Studium wskazano, że wśród obszarów zwartej zabudowy do kontynuacji oraz uzupełnień zabudowy na cele mieszkaniowo-usługowe oraz działalności gospodarczej rolniczej i nierolniczej dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, usługowej, produkcyjnej, składowej, magazynowej i zagrodowej. W punkcie 8.6 Studium wskazano zaś, że realizacja nowej zabudowy mieszkaniowej na terenie Gminy "[...]" winna się kształtować w rejonie istniejących skupisk zabudowy w strefie istniejącego układu. Powinna wypełniać wolne tereny wśród istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a także w zasięgu racjonalnej obsługi infrastruktury technicznej i społecznej. Jak wynika z powyższego, zabudowa mieszkaniowa ma być dopuszczalna w obszarze zwartej, istniejącej zabudowy, a obszar objęty zaskarżonym Planem nie jest takim obszarem. Nie można też zgodzić się z zarzutami skarżącego, dotyczącymi naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz.2096 z późn. zm.).Procedura planistyczna określona została w przepisach ustawy p.z.p. oraz przepisach wykonawczych i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają do niej zastosowania. Do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie będzie się odnosił, ponieważ jest to przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jednocześnie, w ocenie Sądu, bezpodstawny jest wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem "uchwały intencyjnej". Skarżącemu zapewne chodzi o uchwałę z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać jednak należy, że uchwała ta była już przedmiotem oceny tutejszego Sądu, który prawomocnym postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 257/18 odrzucił skargę A. G. na tę uchwałę. Skarga kasacyjna skarżącego została oddalona postanowieniem naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2140/18. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził w pkt. 1 wyroku nieważność skarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).