II SA/Ol 257/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A.G. na uchwałę Rady Gminy z dnia ‘[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). W dniu 12 marca 2018r. A. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U., Gmina G. Skarżący podniósł, że uchwała obejmu w 90% działki stanowiące jego własność, na których planuje realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich – kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1320 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wskazał, że w dniu 20 lipca 2017r. złożył do Wójta Gminy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego zamierzenia. W dniu 2 listopada 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło przewlekłość postępowania i wyznaczyło Wójtowi Gminy 60-dniowy termin na załatwienie sprawy. Jednak organ wykonawczy gminy niezwłocznie wystąpił do Rady Gminy o wszczęcie procedury planistycznej dla wnioskowanego terenu. Skarżący podkreślił, że teren objęty uchwałą jest niezabudowany i jest użytkowany rolniczo. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała nie została podjęta w celu wskazanym w art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz w celu przedłużenia postępowania środowiskowego i uniemożliwienia skarżącemu realizację inwestycji. Wskazał, że świadczy to o naruszeniu zasad sformułowanych w art. 6 i 8 k.p.a., a także zasady działania władz na podstawie i w granicach prawa sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP, zasady wolności działalności gospodarczej sformułowanej w art. 22 Konstytucji RP, zasady równego traktowania sformułowanej w art. 32 Konstytucji RP. Podjęta procedura planistyczna powoduje też zbędną zwłokę w rozpoznaniu wniosku skarżącego w postępowaniu środowiskowym (art. 35 § 1 k.p.a.). Stwierdził także naruszenie art. 58 i art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez nierespektowanie zasad planowości, celowości i gospodarności. Zarzucił również, że uchwała została podjęta bez wcześniejszego wykonania nakazów wskazanych w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, o wstrzymanie jej wykonania oraz o przywrócenie terminu do złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że przedmiotowa uchwała nie może naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy, jest bowiem uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a ponadto nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-pianistycznej nieruchomości. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli. Za oczywiste uznano również, że zrealizowanie przez wójta, prezydenta czy burmistrza ich ustawowego obowiązku przygotowywania odpowiednich analiz, opracowania planów i przedstawienia ich radzie gminy, nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ponieważ zakwestionowana przez skarżącego uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.), zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie kształtował prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas skarżący będzie mógł kwestionować ustalenia przeznaczenia ternu, co do którego przysługuje mu prawo własności. Organ wykonawczy gminy zasadnie wskazał na wewnętrzny i porządkowy charakter zaskarżonej uchwały. Uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 13/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, na podstawie cytowanego art. 58 § 1 ust. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.