II SA/Gd 492/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi T. P. U. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości będącej własnością Gminy [...] Rada tegoż miasta wyraziła zgodę na ustanowienie służebności gruntowej, polegającej na prawie przechodu i przejazdu do nieruchomości oznaczonych w tej uchwale w treści § 1 lit. a)-f) na rzecz każdoczesnego ich właściciela lub użytkownika wieczystego poprzez nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 119 m2 (Kw [...]), stanowiącą własność Gminy U.. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta. Jako podstawę prawną powyższej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Działka o numerze ewidencyjnym [...] o szerokości 2,5 do 3 m graniczy z działką nr [...], na której – w odległości 1m od granicy działki – znajduje się budynek Stowarzyszenia "A". Na mocy umowy dzierżawy z dnia 31 października 2006 r., zawartej między Gminą Miejską U., reprezentowaną przez Burmistrza Miasta, a Towarzystwem [...] Gmina oddała w dzierżawę Towarzystwu na okres od dnia 1 października 2006 r. do 31 sierpnia 2009 r. teren o powierzchni 313 m2, stanowiący część działek gruntu [...] z przeznaczeniem pod Muzeum [...]. Towarzystwo [...] w piśmie z dnia 2 lipca 2007 r. wystąpiło do Urzędu Wojewódzkiego w G. Delegatury w S. o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. W piśmie z dnia 10 lipca 2007 r. Wojewoda zobowiązał Przewodniczącego Rady Miasta U. do zajęcia stanowiska w sprawie zarzutów zawartych w treści pisma Stowarzyszenia. Stosowna odpowiedź udzielona została w piśmie z dnia 17 lipca 2007 r., zaś Urząd Wojewódzki, podzielając stanowisko Rady Miasta U., stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, czemu dał wyraz w treści pisma z dnia 27 lipca 2007 r. Towarzystwo następnie w dniu 31 sierpnia 2007 r. wniosło skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 634/07. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2008 r. skarga niniejsza została przez sąd odrzucona z powodu nie wyczerpania trybu zaskarżenia uchwały, wynikającego z treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W piśmie z dnia 31 kwietnia 2008 r. Towarzystwo [...] zwróciło się do Przewodniczącego Rady Miasta U. o podjęcie działań w kierunku sprawdzenia zgodności Uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr [...] z dnia 25 września 2003 r., zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Centrum II". Nadto, Towarzystwo wniosło o podjęcie działań w sprawie przygotowania uchwały Rady Miejskiej dotyczącej zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2007 r. w taki sposób, aby ustanowiona służebność była określona w czasie i dotyczyła dojazdu na czas trwania budowy na określonych w tej uchwale działkach. W uzasadnieniu tegoż pisma wskazano, że Towarzystwo nie neguje uprawnień właścicielskich Gminy w odniesieniu do stanowiącej jej własności nieruchomości, jednakże uchwała nr [...] dotycząca ustanowienia służebności gruntowej budzi wątpliwości co do jej zgodności z obowiązującym prawem miejscowym. Obecne bowiem bezprawne użytkowanie działki nr [...] na postój samochodów do zabudowanej nieruchomości, określonej jako działka [...] (nie ujętej w przedmiotowej uchwale) powoduje, że kierowcy systematycznie zahaczają o rynny budynku Muzeum, urywając je. Te działania rozszerzone na inne działki wymienione w przedmiotowej uchwale będą przedmiotem kolejnych szkód i tym samym – stałych konfliktów. Działka zaś poprzez utwardzenie drogi przejazdowej zmieni swój charakterna na stałe miejsce postoju samochodów. Będą się pojawiały trudności przy wykorzystaniu tej działki, choćby na czas ewentualnego remontu Muzeum. Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, taki obiekt jak Muzeum [...] winien być odpowiednio eksponowany od strony Bulwaru [...], co oznacza, że powinna być zachowana podstawowa funkcja określona w planie dla jednostki urbanistycznej 17U – usługi nieuciążliwe, kultury, administracji. Takiej samej treści pismo Towarzystwo [...] skierowało do Burmistrza Miasta w dniu 12 marca 2008 r. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz Miasta w piśmie z dnia 10 kwietnia 2008 r. poinformował Towarzystwo, iż jego wniosek został rozpatrzony negatywnie. Nadto, w piśmie z dnia 7 maja 2008 r. Rada Miasta poinformowała Towarzystwo, że w dniu 29 kwietnia 2008 r. na sesji Rady Miasta nie uznano za zasadne dokonywania zmian w kwestionowanej uchwale i w drodze głosowania jawnego przy 13 głosach "za" i 1 głosie "wstrzymującym się" odrzucono wezwanie Towarzystwa do dokonania zmian we wskazanej uchwale. W skardze złożonej do Sądu za pośrednictwem Rady Miasta, Towarzystwo [...] zaskarżyło uchwałę nr [...] z dnia 29 czerwca 2007 r., dotyczącą ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości będącej własnością Gminy w związku z negatywnym rozpatrzeniem w dniu 29 kwietnia 2008 r. na sesji Rady Miasta wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 kwietnia 2008 r. Skarżące Stowarzyszenie wskazało na naruszenie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z wprowadzeniem w/w uchwałą w sposób niedopuszczalny zmian dotyczących zagospodarowania i zabudowy terenów określonych w obowiązującym planie symbolem17U oraz 15MU oraz art. 6 ust. 2 tejże ustawy w ten sposób, że poprzez ustanowienie służebności nastąpi ograniczenie praw wynikających z ustaleń planu miejscowego, a określających możliwości rozbudowy obiektu, ujętych w ustaleniach jednostki miejscowego planu, oznaczonej symbolem 17U. Wskazując na powyższe, Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. dotyczącej ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości będącej własnością Gminy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomość określona działką nr [...], na której w uchwale oznaczono służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu do działek lokalizowanych przy ul. [...] zgodnie z miejscowym planem do zagospodarowania przeznaczona jest dla potrzeb usług nieuciążliwych – usług kultury i oznaczona została symbolem 17U. Na jednostce planu 17U, tj. na działce [...] znajduje się budynek – obiekt użyteczności publicznej – Muzeum [...]. Z uwagi na to, że działka nr [...] w przeszłości, tj. przed powstaniem planu miejscowego została praktycznie zabudowana po granicach, plan miejscowy wskazał możliwość jej powiększenia o niezbędną wielkość związaną z normalną eksploatacją istniejącego obiektu, tj. między innymi od działkę nr [...], której szerokość wynosi około 3,5 m. Połączenie działek nr [...] oraz [...] pozwoliłoby na zachowanie normatywnej odległości ściany budynku z otworami okiennymi od granicy działki (4,0 m). Wskazano nadto, że ustanowienie służebności na działce [...] jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu. Działki, dla których ustanowiono służebność, zlokalizowane są na obszarze określonym symbolem 15MN, gdzie dla wymienionych działek wskazuje się elewację frontową od obszaru 03KDX, który to obszar stanowi również włączenie tych działek do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Włączenie do projektowanej drogi publicznej określonej symbolem 07KDX przewidziano wyłącznie dla działek nr [...] oraz [...], dla których określono elewację frontową od strony 07KDX poprzez działkę nr [...]. Zdaniem skarżącego, kwestionowana uchwała powodować będzie zmiany w ustaleniach planu, które to zmiany wprowadza się w sprzeczności z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano, że naruszone zostanie w ten sposób prawo, wynikające z art. 6 tejże ustawy, czyli prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny – zgodnie z warunkami ustalonymi w planie. Zapisy kwestionowanej uchwały powodować nadto będą konflikty społeczne, które są zupełnie niepotrzebne. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o oddalenie skargi. W treści tegoż pisma procesowego wskazano, że przedmiotowa nieruchomości, co do której wyrażono zgodę na obciążenie jej służebnością, stanowi własność gminy. Gmina zatem, jako właściciel, może w dowolnych granicach tą nieruchomością dysponować, a fakt, że skarżący jest dzierżawcą, nie stanowi żadnej przeszkody prawnej w możliwości ustanawiania służebności. Nadto, wątpliwości organu budzi kwestia legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia przedmiotowej skargi i jej interes prawny w toczącym się postępowaniu. Zdaniem organu, z treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, takiego interesu prawnego Towarzystwa [...] wywieść nie można. Poza tym, w ocenie organu, kwestionowana uchwała nie należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności /zgodności z prawem/ ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżące Stowarzyszenie nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżące Stowarzyszenie "A" spełniło wymogi formalne umożliwiające złożenie skargi do sądu na uchwałę nr [...] Rady Miasta dotyczącej ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości będącej własnością gminy. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 31 kwietnia 2008 r. i otrzymała odpowiedź na to wezwanie w piśmie z dnia 7 maja 2008 r. Skarga na uchwałę została wniesiona do sądu za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono w dniu 6 czerwca 2008 r. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm.). Uznać zatem należy, że Stowarzyszenie spełniło wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepis, który do wyłącznej kompetencji Rady Gminy zastrzega podejmowanie uchwał określających zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Nie ulega zatem wątpliwości w świetle powołanej regulacji, że Radzie Gminy przysługiwała kompetencja do tego, aby podjąć uchwałę w przedmiocie ustanowienia służebności na nieruchomości, której jest właścicielem. Określenie zasad obciążania nieruchomości gruntowych należy bowiem do wyłącznej kompetencji Rady Gminy, które to kompetencje nie mogą być przeniesione na organ wykonawczy, gdyż mają charakter niezbywalny. Nie ma natomiast przeszkód do tego, by wykonanie uchwały powierzyć organowi wykonawczemu gminy (burmistrzowi), jak to miało miejsce w § 3 zaskarżonej uchwały, tym bardziej, że wynika to z treści art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z treścią którego wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W świetle powyższych unormowań wskazać należy, że Rada Gminy mogła jako organ właściwy w ramach swoich kompetencji wydać uchwałę w sprawie ustanowienia służebności na nieruchomości stanowiącej jej własność i przekazać wykonanie tej uchwały burmistrzowi miasta. W dalszej kolejności do rozważenia zatem pozostają dwa problemy – czy jest to akt prawny, który można zaskarżyć do sądu administracyjnego oraz kwestia legitymacji prawnej skarżącego Stowarzyszenia do uruchomienia procedury przed tym sądem. Zgodnie z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Sąd w składzie niniejszym opowiada się za przyjęciem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawa z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy dana nieruchomość ma być przeznaczona do jej obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym. Na tym etapie nie chodzi jeszcze o dokonanie czynności obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, ale przede wszystkim o podjęcie decyzji w sprawie jej przeznaczenia. Decydowanie o tym ma w sobie typowe cechy administrowania mieniem komunalnym. Z tego względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega szczególnym unormowaniem o charakterze cywilnoprawnym, jak też przepisom administracyjnym zawartym w powołanej wyżej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy uwzględnić, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być wykorzystywany na realizację różnych celów publicznych, na przykład na zorganizowaną działalność inwestycyjną lub inną. To oznacza, że decydowanie o obciążeniu takiej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym jest na tym etapie decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzanie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych /zawarcie stosownej umowy przez organ wykonawczy/. Tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały Rady Gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminy jest więc podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie zatem sąd nie podziela argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Oznacza to jednocześnie, że przedmiotowa uchwała może być zaskarżona do sądu administracyjnego, nawet jeśli dotyczy ona określonej nieruchomości - na podstawie cyt. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 października 2000r., sygn. OPS 13/ 00- ONSA z 201r. nr 2 poz. 52/. Odnosząc się natomiast do kwestii legitymacji skargowej Stowarzyszenia podzielić należy argumenty odpowiedzi na skargę. Legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej określa art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm.). Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców. W niniejszym stanie faktycznym skarżący wywodzą naruszenie swego interesu prawnego z naruszenia przysługującego im prawa dzierżawy nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do tej, która objęta jest uchwałą Rady Gminy. Należy jednak zwrócić uwagę, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie – skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 51 § 2 cytowanej ustawy). Ograniczenie, wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 LEX nr 322175 ). Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, który w pełni podziela pogląd wyrażony w wyżej cytowanym orzeczeniu NSA, taki związek w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi. W szczególności, Stowarzyszenie nie dysponuje tytułem prawnym w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych nr [...], poza tym, który wynika z umowy cywilnoprawnej, tj. z umowy dzierżawy, mającej charakter zobowiązaniowy. Fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej nie pozbawia właściciela możliwości dysponowania przedmiotem dzierżawy, w szczególności – obciążania nieruchomości sąsiednich ograniczonym prawem rzeczowym. Przedmiotowa uchwała zatem nie zmienia sytuacji prawnej Stowarzyszenia i w konsekwencji – nie narusza jego interesu prawnego. Jak to zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę skarżące Towarzystwo nie dysponuje takim tytułem prawnym do wymienionych nieruchomości, który pozwalałby na kierowanie roszczeń w zakresie prawa do rozbudowy obiektu Muzeum w stosunku do Gminy Miasta U. Na marginesie wskazać należy, że umowa dzierżawy uzależnia możliwość zmiany architektury od pozytywnej opinii właściciela nieruchomości. Na marginesie wskazać również należy, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie jest równoznaczne z ustanowieniem służebności opisanej w uchwale. Ustanowienie służebności, granice i sposób, w jaki służebność może być wykonywana wyznaczają strony w umowie albo sąd w postanowieniu o ustanowieniu służebności - zgodnie z regulacjami zawartymi w prawie cywilnym, a nie administracyjnym. Mając powyższe na uwadze uznać należy brak legitymacji skargowej Stowarzyszenia w niniejszej sprawie. Skoro skarżący nie posiada legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie mógł badać zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Mając powyższe na uwadze i działając na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.