II OSK 2140/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2018 r. o odrzuceniu skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 257/18 ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., odrzucił skargę A. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie kształtował prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas skarżący będzie mógł kwestionować ustalenia przeznaczenia terenu, co do którego przysługuje mu prawo własności. Aktualnie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) - u.s.g. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie lub rozpoznanie skargi na uchwałę i reformatoryjne rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Skarżący kasacyjnie wniósł o orzeczenie zwrotu skarżącemu od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonego dokumentu decyzji SKO w [...] wydanej w dniu [...] marca 2018 r. pod znakiem: [...] - na okoliczność ustalenia skutku podjęcia zaskarżonej uchwały w postaci bezpodstawnego zawieszenia postępowania środowiskowego prowadzonego z wniosku skarżącego przez Wójta Gminy [...] pod znakiem [...] i naruszenia przez do uprawnień skarżącego dotyczących załatwienia bez zbędnej zwłoki sprawy będącej przedmiotem postępowania środowiskowego. Skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że źródłem legitymacji skargowej wskazanej w ww. przepisach może być jedynie naruszenie interesu prawnego wywodzonego wyłącznie z przepisów prawa materialnego z pominięciem pozostałych, niematerialnych przepisów i uprawnień; na przyjęciu, że z uwagi na swój prawny charakter żadna uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - u.p.z.p. nie może być podstawą czyjejkolwiek legitymacji skargowej wskazanej w ww. przepisach, a w związku z tym skarżący w niniejszej sprawie też nie może posiadać takiej legitymacji; 2. naruszenie przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez rozpoznania zgłoszonych przez skarżącego okoliczności wskazujących na skutki podjęcia uchwały oraz ich wpływ na sytuację prawną skarżącego, a przez to istotnych dla ustalenia jego legitymacji skargowej oraz bez wszechstronnego rozważenia materiału dotyczącego tych okoliczności i dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.". Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego[...]. Uwzględniając przedmiot tego aktu wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. postanowienia NSA: z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2875/15; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/1; z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1359/17; z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2502/17; [w:] CBOSA). W związku z powyższym należy podzielić w pełni stanowisko Sądu I instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie reguluje ona bowiem indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie powoduje ona naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącego. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że obejmuje ona część gruntów obrębu geodezyjnego [...] położone na zachód od wsi [...] przylegające do drogi wojewódzkiej Nr[...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej - działek nr [...] położonych we wsi[...]. Zaskarżona uchwała swoim zakresem obejmuje większość działek skarżącego. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem (uchwała powoduje wszczęcie procedury planistycznej), a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej, tj. o uchwaleniu planu miejscowego. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych uchwałą intencyjną będzie określał przeznaczenie terenów, w tym ewentualne zakazy zabudowy, i dopiero uchwała w jego przedmiocie może wywoływać skutki materialnoprawne dla skarżącego, a w konsekwencji, w przypadku spełnienia przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszać jego prawa lub interes prawny. Za naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu ww. przepisu nie może być uznana okoliczność, że równolegle toczy się postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] sześciu budynków inwentarskich - kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1320 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a uchwała intencyjna została, w ocenie skarżącego, podjęta jedynie w celu przedłużenia postępowania środowiskowego i uniemożliwienia mu realizacji inwestycji. Przedstawione okoliczności mają charakter wyłącznie procesowy i nie mieszczą się w pojęciu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Okoliczność zawieszenia postępowania środowiskowego czy też przewlekłego jego prowadzenia nie może być zatem zwalczana w drodze skargi na uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, ale przy wykorzystaniu innych środków, jakim jest skarga na przewlekłość do sądu administracyjnego, czy środki odwoławcze zawarte w K.p.a. (ponaglenie, zażalenie), z czego, jak wynika z akt sprawy, skarżący korzysta. Otóż postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] SKO w [...] uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem nie istnieją żadne przeszkody, aby postępowanie w ww. zakresie toczyło się i zakończyło wydaniem stosownego aktu, od którego stronie skarżącej będą, co oczywiste, przysługiwały środki odwoławcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższych powodów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., a także art. 134 § 1 oraz art. 233 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. są nieusprawiedliwione. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny lub uprawnienie sporną uchwałą został naruszony. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę właśnie na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 3