II OSK 2502/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3245/16 w sprawie ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3245/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. P. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 25 sierpnia 2016 r., nr ... w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący R. P., właściciel działek o numerach ewidencyjnych ... i ..., obręb ..., położonych w rejonie ul. C. w Z., nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rada Miasta Z. z 25 sierpnia 2016 r. nr ... w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. dla działek położonych przy ul. C. Sąd uznał, że z treści i charakteru zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść, że uchwała narusza indywidualny interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu, interes prawny nie wynika z samego faktu określenia w zaskarżonej uchwale granic obszaru objętego procedurą planistyczną i objęciem tą uchwałą nieruchomości skarżącego. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uchwałą wszczynającą procedurę planistyczną. Dopiero przyszła uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności skarżącego i będzie podlegać samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, źródłem interesu prawnego skarżącego nie jest również ograniczenie w czasie możliwości inwestycyjnych na działkach będących własnością skarżącego. Zgodnie z art. 62 ustawy z 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p.") postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli (1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo (2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z zacytowanego przepisu wynika zatem, że Burmistrz Miasta Z. wydając 29 września 2016 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, korzystał z uprawnienia przyznanego mu na mocy art. 62 u.p.z.p., a nie uprawnienia wynikającego z zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, fakt zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie wpływa jednak na sytuację materialnoprawną skarżącego, lecz wyłącznie na jego sytuację procesową, i to tylko na okres wynikający z powołanego przepisu. W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że skarżący nie wykazał, że wraz z podjęciem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Tym samym sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać skargi, w szczególności nie mógł dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu w zakresie prawidłowości zasad i trybu jej podjęcia. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej R. P. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie 1. art. 58 § 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i odrzucenie skargi, wskutek błędnego przyjęcia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, podczas gdy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, 2. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wskutek podjęcia uchwały Rady Miasta Z. z dnia 25 sierpnia 2016r., nr ... w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że uchwała ta stanowiła podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego na przedmiotowej nieruchomości i została podjęta wyłącznie w tym celu, na co wskazuje zakres przedmiotowy uchwały, czas jej podjęcia oraz brak przystąpienia do realizacji uchwały, jak również fakt braku poprzedzenia uchwały analizą urbanistyczną wymaganą art. 14 ust. 5 u.p.z.p. dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, co wpływa na możliwość korzystania z własności nieruchomości i uzyskania decyzji ustalającej warunki dla inwestycji stanowiącej wyraz wykonywania prawa własności w rozsądnym czasie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Według art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zw. dalej: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem. Zawarte w przepisie określenie "interesu prawnego" lub "uprawnienia" nie może być traktowane alternatywnie. Pojęcie bowiem interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia i odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (W. Kisiel [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 979). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta Z. z dnia 25 sierpnia 2016 r., nr ... w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając przedmiot tego aktu wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/16). W związku z powyższym należy podzielić w pełni stanowisko Sądu I instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący zainicjowany proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie powoduje ona naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 5a i § 3 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u.s.g., oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. były nieusprawiedliwione. Nie rozstrzygnięto wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem niniejsze postanowienie nie mieści się w katalogu orzeczeń z art. 209 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.