IV SA/Wa 3245/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu R. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. R. P. wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. dla działek położonych przy ul. [...]. W wywodach skargi podniesiono, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z [...] września 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy - prowadzone na wniosek skarżącego - dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego z wiatą otwartą na magazyn odpadów na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], obręb [...], położonych w rejonie ul. [...] w Z.. Nieruchomości objęte powyższym postępowaniem skarżący nabył 31 marca 2014 r. Dalej skarżący wywiódł, że dotychczas nie przeprowadzono procedury planistycznej, stąd w jego ocenie podjęta uchwała jest działaniem nastawionym na pozbawienia go możliwości przeprowadzenia inwestycji lub zniechęcenie go do jej kontynuowania. Dodał, że takie działanie organów jest pozornym działaniem prawodawczym na terenie gminy i należy je ocenić jako nadużycie uprawnień. W konsekwencji skarżący uznał, że wydanie postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które ma podstawę w zaskarżonej uchwale narusza jego prawo do wydania decyzji w zawieszonym postępowaniu w terminach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący posiada zatem interes prawny w usunięciu z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, która w ten sposób narusza jego prawo. Rada Miasta Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że czynności przygotowawcze do opracowania materiałów niezbędnych do rozpoczęcia procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych przy ul. [...] w Z. miały miejsce kilka miesięcy wcześniej niż wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. Projekt uchwały był publikowany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w zakładce "Rada Miasta" [...] sierpnia 2016 r., zaś podjęta uchwała została opublikowana [...] sierpnia 2016 r. Z kolei wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy został złożony w Urzędzie Miasta w Z. 18 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), należy orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone powyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a, Sąd postanowieniem odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Skarga R. P. na uchwałę Rady Miasta Z. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. dla działek położonych przy ul. [...] została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skuteczne wniesienie skargi w trybie cytowanego przepisu, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: (1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; (2) skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (3) zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., a ponadto (4) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały przez skarżącego spełnione. W ocenie składu orzekającego skarżący nie wykazał jednak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innym słowy, strona skarżąca musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być jednak aktualny, a nie ewentualny, tj. zaistniały w dacie wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r., Nr 4, poz. 83A). W tym miejscu należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 14 ustawy z 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Powyższa uchwała jest podejmowana z własnej inicjatywy, rada gminy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 3 u.p.z.p.). Przed podjęciem uchwały wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Dodatkowo warto zaakcentować, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter uchwały intencyjnej i jej treść nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12, 14 listopada 2013 r. II OSK 81/13, z 10 lutego 2015 r. II OSK 1825/13). W literaturze zauważa się uchwała wiążą organy stanowiące przy podejmowaniu dalszych czynności w procedurze planistycznej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., str. 130-132), a także wywołuje dalej idące skutki i konsekwencje wynikające z przepisów art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), tj. umożliwia właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe na kanwę rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżący R. P., właściciel działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...], położonych w rejonie ul. [...] w Z., nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rada Miasta Z. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. dla działek położonych przy ul. [...]. Sąd uznał, że z treści i charakteru zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść, że uchwała narusza indywidualny interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu interes prawny nie wynika z samego faktu określenia w zaskarżonej uchwale granic obszaru objętego procedurą planistyczną i objęciem tą uchwałą nieruchomości skarżącego. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wywiedziono powyżej, jest uchwałą wszczynającą procedurę planistyczną. Dopiero przyszła uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności skarżącego i będzie podlegać samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Źródłem interesu prawnego skarżącego nie jest również ograniczenie w czasie możliwości inwestycyjnych na działkach będących własnością skarżącego. Zgodnie z art. 62 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli (1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo (2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z zacytowanego przepisu wynika zatem, że Burmistrz Miasta Z. wydając [...] września 2016 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, korzystał z uprawnienia przyznanego mu na mocy art. 62 u.p.z.p., a nie uprawnienia wynikającego z zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, fakt zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie wpływa jednak na sytuację materialnoprawną skarżącego, lecz wyłącznie na jego sytuację procesową, i to tylko na okres wynikający z powołanego przepisu. W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że skarżący nie wykazał, że wraz z podjęciem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Tym samym sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać skargi, w szczególności nie mógł dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu w zakresie prawidłowości zasad i trybu jej podjęcia. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.