II OSK 1451/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 842/03 w sprawie ze skargi I.. i J. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S., postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2002r., na podstawie art. 97 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku I. i J. W. odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego przed tym samym organem w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu i budynku gospodarczego na działce nr 863 w U. przy ul. L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego wskazał, że w toku postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściciele nieruchomości złożyli wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie ich skarg wniesionych do NSA w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA 3326/02 oraz sygn. akt II SA/Gd 597/02. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku organ administracji wskazał, że przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego określone zostały w przepisie art. 97 § 1 kpa i w niniejszej sprawie nie występują. Natomiast wniesienie skarg na ostateczne decyzje organów administracji do sądu nie stanowi wyłącznej podstawy do zawieszenia postępowań administracyjnych. I. i J. W. wnieśli zażalenie na to postanowienie, w którym prezentowali stanowisko, że wniesienie skargi do sądu winno prowadzić do zawieszenia postępowań toczących się przed organami administracji w granicach tych spraw. Nie uwzględniając tego zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w jego uzasadnieniu, że skarga wniesiona do NSA w Warszawie na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego dla toczącego się postępowania związanego z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu. Organ odwoławczy wskazał również skarżącym, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, chyba że sąd na wniosek strony lub z urzędu wstrzyma wykonanie zaskarżonej decyzji. I. i J. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagając się uchylenia zaskarżonych postanowień wywodzili, że nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ich ocenie zaskarżona do NSA w Warszawie decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co powinno prowadzić do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Skarżący wskazywali również, że dysponują zaświadczeniem burmistrza potwierdzającym, że dokonana przez nich samowolnie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z planem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż w sprawie tej brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego w związku ze skargą wniesioną do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Gd 842/03, skargę tę oddalił. Z całokształtu bowiem akt administracyjnych oraz sądowych dotyczących sprawy samowolnej zmiany przez skarżących sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na ich nieruchomości przy ul. L. w U. wynika, że przebudowali oni ten budynek bez uzyskania odpowiedniej decyzji organów administracji, a następnie zmienili samowolnie sposób jego użytkowania wprowadzając do niego działalność gospodarczą, polegającą na diagnostyce i naprawie samochodów oraz wulkanizacji i wymianie opon, która to działalność jest sprzeczna z ustaleniami planu dla tego terenu. W sprawie tej toczyły się i toczą liczne postępowania administracyjne, w tym również o pozwolenie na użytkowanie tego obiektu, które zakończyły się między innymi rozstrzygnięciem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA/Gd 177/99, który uchylając decyzje zezwalające na użytkowanie zmienionej funkcji obiektu wyraził ocenę prawną, iż dokonana samowolnie zmiana rażąco narusza ustalenia planu miejscowego. Wyrok w tej sprawie stał się prawomocny i wiązał organ administracji co do dokonanej w nim oceny prawnej we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy. Zagadnienie to zostało szeroko i szczegółowo omówione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Gd 1500/03, w którym wskazano, że zarówno w świetle oceny prawnej sądu, jak i treści planu brak było możliwości legalizacji tej samowoli budowlanej dokonanej w dzielnicy domów jednorodzinnych i pensjonatów, położonej na terenie uzdrowiska Ustka. Wniosek skarżących o zawieszenie postępowań administracyjnych nie wskazywał podstawy prawnej żądania, ani też nie odwoływał się choćby ogólnie do jednej z przesłanek określonych w przepisie art. 97 § 1 kpa. Brak było podstaw w szczególności do uznania, iż w sprawie tej występuje zagadnienie wstępne w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego, prowadzące dalsze postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego związane były w świetle art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu. Przesądzona zatem została niedopuszczalność legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Nie było również przeszkód do kontynuowania, w świetle art. 97 § 1 kpa, toczącego się, odrębnego postępowania administracyjnego, dotyczącego przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik I. i J. W. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zarzucił naruszenie przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001r. rozstrzygnął definitywnie sprawę pozwolenia na zmianę użytkowania zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przez małżonków W. w ten sposób, że dokonał oceny prawnej skutkującej związaniem co do oceny innych wojewódzkich sądów administracyjnych i organów, których działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, a nadto: naruszenie art. 97 § pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący nie kwestionują przytaczanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jednolitego orzecznictwa sądowego w przedmiocie stosowania przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wcześniej art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wskazać jednak należy, że w ocenie skarżących treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001r. nie zawiera oceny prawnej, która wiązałaby inne wojewódzkie sądy administracyjne oraz organy administracyjne w sposób uniemożliwiający inne orzekanie. Przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001r. nie może być interpretowany jako ocena prawna skutkująca brakiem możliwości orzekania w inny sposób bowiem został on analizowany w oderwaniu od pozostałych fragmentów uzasadnienia co wypacza w istotny sposób tok rozumowania sądu i intencję rozstrzygnięcia. Przeciw przyjęciu, że cytowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słowa są oceną prawną o której mowa w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesądzają o zakazie korzystania z garażu w celu prowadzenia diagnostyki pojazdowej i wulkanizacji w tej części miasta U. świadczy dalsza treść uzasadnienia gdzie NSA OZ w Gdańsku twierdzi, że "wydając zaskarżoną decyzję organ nie ustalił, czy w związku z prowadzącym do działki nr 868 dojazdem, którym zdaniem skarżącego jest wąski ciąg pieszo-jezdny, bez zatoczki i możliwości zawrócenia, zakład J. W. nie będzie stanowić dodatkowego utrudnienia dla użytkowników działek sąsiednich a fakt taki świadczył by już sam w sobie o uciążliwości usług w związku z mieszkalno – wypoczynkowym charakterem terenu oznaczonego w planie symbolem A86 MN. Reasumując, Sąd stanął na stanowisku, że wobec braku wszechstronnego wyjaśnienia czy nowy sposób użytkowania garażu zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. oraz braku wyjaśnienia, czy rozbudowa obiektu nastąpiła w ramach samowoli budowlanej konieczne jest uchylenie decyzji organów obydwu instancji w przedmiocie udzielenia J. W. zgody na użytkowanie zakładu mechaniki pojazdowej i wulkanizacji." W ocenie skarżących właściwa analiza całości uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001r. wskazuje, że motywami uchylenia decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zakładu mechaniki pojazdowej i wulkanizacji był brak wszechstronnego wyjaśnienia czy nowy sposób użytkowania garażu jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. We właściwy sposób treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001r. odczytał Starosta Powiatowy w S. i stosownie do postanowień wyroku NSA OZ w Gdańsku decyzją z dnia 6 grudnia 2001r. zezwolił skarżącym na użytkowanie zakładu ogólnobudowlanego i diagnostyki w zakresie geometrii kół, ustawiania świateł /z wyłączeniem diagnostyki silników spalinowych/ oraz wulkanizacji. Starosta Powiatowy w S. ustalił na podstawie posiadanych dokumentów, że lokalizacja zakładu nie stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /informacja Burmistrza miasta U./, ustalił również, że ciąg pieszo – jezdny jest wystarczający do swobodnego poruszania się pojazdów. Dodać należy, że organy administracyjne wydające zaskarżone decyzje administracyjne opierały się tylko i wyłącznie na decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku [...] z dnia 6 maja 2002r., którą to uchylono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2004r. sygn. akt 7/IV SA 3326/02. Nie było więc podstaw do postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Ponadto w ocenie skarżących prowadzenie postępowania o przywrócenie poprzedniego użytkowania obiektów uzależnione jest od wyniku sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 597/02 o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zainteresowany B. P. wniósł o jej odrzucenie nie wyjaśniając podstaw jej niedopuszczalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, iż sąd kasacyjny nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego wobec czego zarzut naruszenia przepisu art. 97 § /najprawdopodobniej 1 ; skarżący nie odnotowali dokładnie tej jednostki redakcyjnej/ nie może być przedmiotem dalszych rozważań. W myśl bowiem przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy postępowania, wymienione w pkt 2 art. 174 p.s.a. jednakże to nie przepisy postępowania administracyjnego stosowane przez administracyjne organy orzekające w sprawie. Wspomniane prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odesłało, jak czyniła to ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego toteż zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisów tego kodeksu absolutnie nie jest trafny. Być może intencją skarżących miał być zarzut, iż zamiast uchylić zaskarżone postanowienie sąd I instancji oddalił skargę dopuszczając się tym samym naruszenia art. 145 p.s.a. jednakże rzeczą sądu II instancji nie jest rekonstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej. Powinny być one jasne i opierać się na jednej lub obu podstawach wymienionych w art. 174 p.s.a. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 99 wspomnianych Przepisów wprowadzających. Stanowi on, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r. z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2001r. sygn. akt II SA/Gd 177/99, sformułował taką właśnie ocenę prawną dotyczącą sprzeczności skarżących z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. Zgodnie z tym planem działka, której właścicielem jest J. W., znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A86 MN – istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna częściowo o charakterze pensjonatowym z dopuszczeniem adaptacji obiektów na nieuciążliwe usługi. W ocenie Sądu taki zapis planu wskazuje, że podstawową funkcją jaka ma być realizowana na tym terenie jest funkcja mieszkaniowa oraz prowadzenie pensjonatów wypoczynkowych. Dopuszczenie funkcji usługowej jako funkcji towarzyszącej powinno być zatem związane z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla domów jednorodzinnych lub pensjonatów. Dlatego też stanowisko organów administracji, że prowadzony przez J. W. zakład związany jest ze świadczeniem usług o charakterze nieuciążliwym z uwagi na wnioski zawarte w ocenie jego oddziaływania na środowisko jest bardzo dowolne. Fragment wyroku, który skarżący przeciwstawiają natomiast tej ocenie prawnej Sąd wiązał z uciążliwością ich zakładu. Wyraźnie bowiem mówi się w uzasadnieniu tego orzeczenia, że uciążliwym zakładem z punktu widzenia osób trzecich może być również taki, który nie jest zaliczany do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a o istnieniu lub braku tej uciążliwości nie decyduje wyłącznie zasięg emisji. Dalej natomiast Sąd nawiązał do dojazdu do działki nr 868 /wąski ciąg pieszo – jezdny, bez zatoczki i możliwości zawrócenia/, co samo w sobie mogłoby świadczyć o uciążliwości usług w związku z mieszkalno-wypoczynkowym charakterem terenu. Wymagałoby to jednak dodatkowych ustaleń, ale gdyby nawet ustalenia te nie potwierdziły ewentualnej dodatkowej uciążliwości zakładu skarżących nie zniweczyłoby to wcześniej przytoczonej oceny o niezgodności przedsięwzięcia skarżących z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc podzielić takiego rozumowania skarżących, że "motywami uchylenia decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zakładu był brak wszechstronnego wyjaśnienia, czy nowy sposób użytkowania garażu jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U". Naczelny Sąd Administracyjny bowiem orzekając w dniu 19 kwietnia 2001r. kwestię tę przesądził. Tym samym postępowanie administracyjne, którego zawieszenia domagali się skarżący, nie napotykało przeszkód, z powodu których powinno było spoczywać. Skarga kasacyjna pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.s.a.