II OSK 1473/11

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1341/10 w pkt I odrzucającego skargę; w pkt II zwrócono skarżącemu wpis sądowy w wysokości 200 zł w sprawie ze skargi W. O. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie [...] Parku Krajobrazowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną W. O. pismem z dnia 14 września 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego Nr [...]z dnia [...] października 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, wnosząc o uchylenie tego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2009 roku wszedł w życie m.in. przepis art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Przepis ten zmienił normę kompetencyjną i w miejsce wojewody upoważnił do tworzenia i likwidacji parków krajobrazowych sejmik województwa. Wojewoda Małopolski na tę okoliczność powołał się w odpowiedzi na wezwanie, oprócz argumentów merytorycznych wskazując na swoją niewłaściwość rzeczową. Okoliczność ta jednak wg skarżącego nie może mieć znaczenia dla niniejszej sprawy ponieważ kontrola sądowoadministracyjna zakłada swoiste "zamrożenie" stanu faktycznego i prawnego, gdyż jest wykonywana z punktu widzenia stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy zauważyć, że efektem kontroli jest bądź oddalenie skargi jeżeli jest bezzasadna bądź, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności aktu. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest żadną kontynuacją jakiegoś wcześniejszego postępowania i nie istnieje w nim kwestia "następstwa prawnego" organów administracji publicznej. Skoro bowiem Sąd ocenia pewną zaszłość historyczną, to bez znaczenia dla formalnego toku postępowania jest do kogo obecnie należy załatwianie podobnych kwestii. Nadto, zgodnie z art. 32 p.p.s.a., stroną postępowania jest m.in. organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, a zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że zarówno wezwanie jak i następnie skargę kieruje się do organu, który wydał akt prawa miejscowego. Wyjątkiem jest jedynie przypadek kiedy istnieje organ nadzoru mający kompetencję do uchylenia zaskarżonego aktu, co jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego też zasadnym było wezwanie Wojewody Małopolskiego oraz udziału tego właśnie organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Fakt utraty kompetencji do stanowienia nowych aktów tego typu nie ma wpływu na fakt, iż rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] października 2006r. wydane zostało przez Wojewodę Małopolskiego i wobec jego wadliwości powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwaną p.p.s.a.) odrzucił skargę W. O. W uzasadnieniu skargi Sąd wskazał, że na skutek nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 92, poz. 753) organem kompetentnym w kwestii utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia jego obszaru, likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego przestał być wojewoda, a stał się sejmik województwa. Artykuł 32 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Można by na tej podstawie przyjmować, że jeżeli istnieje organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, to on właśnie uzyskuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego. Regulację art. 32 p.p.s.a. należy rozważać w kontekście treści art. 54 tej ustawy, z którego wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, może przy tym w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Treść art. 54 p.p.s.a. uzasadnia wniosek, że ustawodawca wiąże status strony postępowania sądowoadministracyjnego z organem, który wydał zaskarżony akt, nie tylko obligując ten właśnie organ do przekazania akt sprawy i udzielenia odpowiedzi na skargę, lecz również wyposażając ten właśnie organ w kompetencje autokontrole. Kompetencje te związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżoną decyzję, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a tylko taki organ ma kompetencje autokontrole według art. 54 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być jednak odczytywane również szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta – niezależnie od wielu niekonsekwencji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie statusu organów administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym – przesądza w ocenie Sądu zasadność potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu skargę wniesioną za pośrednictwem organu, który utracił kompetencje do rozstrzygania danej sprawy uznać należy za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył W. O., zarzucając naruszenie: 1. art. 32 w zw. z art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. polegające na nie przyjęciu legitymacji organu który powinien wziąć udział w postępowaniu; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, która powinna podlegać rozpoznaniu; 3. art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na nie orzeczeniu o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego rozporządzenia pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi; 4. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie polegające na przyjęciu, że skarga na akt prawa miejscowego, wydany przez wojewodę przysługuje skarga za pośrednictwem Sejmiku Województwa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92 poz. 753 ze zm.) w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, z późn. zm.) wprowadzono zmiany m.in. w art. 16 ust. 3-5 który otrzymuje brzmienie: "3. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. 4. Projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. 5.Statut parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych określający strukturę organizacyjną parku lub zespołu parków nadaje sejmik województwa w drodze uchwały." Przedmiotową ustawą z dnia z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ustawodawca zmienił kompetencje organów wskazując, iż do w sprawach dotyczących tworzenia i likwidacji parku krajobrazowego oraz nadawania mu statutu oraz wyznaczanie obszaru chronionego krajobrazu jak również powoływania dyrektora parku krajobrazowego właściwym organem po dniu wejścia w życie ustawy jest sejmik województwa, a nie jak dotychczas właściwy wojewoda, Dodatkowo ustawodawca w art. 27 powołanej ustawy wskazał, iż do postępowania wszczęte i nie zakończonych przed wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje. Powyższe oznacza, iż pomimo że w art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wskazano, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, to jednak w związku z przeniesieniem kompetencji dotyczących parków krajobrazowych z wojewody na sejmik województwa właściwym organem do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego jest Sejmik Województwa Małopolskiego, a nie Wojewoda Małopolski. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.