II OSK 1481/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 984/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy K. oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 984/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w sprawie regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy K., zwaną dalej w skrócie "Regulaminem". Sąd pierwszej instancji kontrolując powyższą uchwałę stwierdził, że podstawą materialnoprawną § 5 ust. 1-3 Regulaminu stanowi art. 4 ust. 2 pkt. 2 lit. a i b oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) zwanej dalej "u.c.p.g.". Treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwala na stwierdzenie, że ratio legis zawartej w nim normy dotyczy ustalenia mechanizmu obliczania rodzaju i pojemności urządzeń do zbierania odpadów według kryteriów wskazanych w jego pkt a i b. Określenie średniej wielkości wytwarzanych odpadów komunalnych jest podstawowym kryterium według którego należy określić rodzaje i minimalną wielkość pojemników. Istotne jest, aby rada gminy ustalenia w Regulaminie co do rodzaju i minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów oparła na analizie danych gromadzonych w związku z prowadzeniem zbiórki odpadów na terenie gminy. Przy czym żaden z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje okresu, z którego powinny pochodzić analizowane informacje. Gmina nie ma obowiązku uwzględniania danych sprawozdawczych z okresu rocznego bądź półrocznego, które służą celom określonym w art. 9tb ust. 1 i 3 u.c.p.g. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że unormowanie § 5 ust. 1-3 zaskarżonego Regulaminu oparte zostało na analizie ilości wytwarzanych odpadów komunalnych zmieszanych za okresy luty – kwiecień 2016 r. z podziałem na zabudowę wielorodzinną i zagrodową, przy uwzględnieniu ilości odpadów komunalnych począwszy od 2004 r. Ustawodawca upoważnił w art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź z innych źródeł i liczby mieszkańców korzystających z tych pojemników. § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu określa minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz częstotliwość ich odbioru, czym jednocześnie realizuje dyspozycje art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. wskazując częstotliwość odbioru odpadów komunalnych. Zatem § 5 ust. 1-3 Regulaminu w pełni pokrywa się z delegacją wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g., a określając pojemność zbiorników na odpady komunalne uwzględniono średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że niezasadnie skarżąca wiążę wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko z pojemnością zbiorników na odpady i cyklem ich odbioru. Z unormowania art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych i obsługi administracyjnej tego systemu. Sąd pierwszej instancji uznał, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 11b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." w związku z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. W skardze nie kwestionuje się, że powiadomiono Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej (...) będącą jednocześnie radną drogą mailową o terminie sesji rady i przesłano harmonogram posiedzeń komisji. Nie kwestionuje się także trybu zawiadamiania o terminie obrad. Natomiast zarzuca się wprowadzenie radnej w błąd, gdyż jej przesłano zawiadomienie o terminie sesji i materiały bez informacji o projekcie nowej uchwały w przedmiocie utrzymania czystości i porządku w gminie. Prezes Spółdzielni podczas sesji rady (...) czerwca 2016 r. nie wniosła o odroczenie i wyznaczenie nowego terminu sesji ze względu na nie dochowanie terminów powiadomienia o niej, co umożliwiało unormowanie § 23 ust. 5 Statutu Gminy K. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez radę gminy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie na gruncie Regulaminu sytuacji prawnej właścicieli zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej oraz właścicieli zabudowy wielorodzinnej. Unormowana w tym przepisie konstytucyjna zasada stanowi o równości wobec prawa rozumianej jako równość w prawie. Oznacza ona w szczególności obowiązek prawodawcy (a więc i gminy przy uchwalaniu prawa miejscowego) takiego tworzenia norm prawnych, aby podmioty uznane za podobne były poddane podobnym sytuacjom prawnym. Jednocześnie tak rozumiana zasada równości dopuszcza możliwość różnego traktowania różnych adresatów lub podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji faktycznej. Na mocy art. 7 Konstytucji RP organy samorządowe mają obowiązek działania na podstawie prawa i w jego granicach, w tym przestrzegania ustaw. Z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości zamieszkiwanej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ww. ustawy. Liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość stanowi jeden z wyznaczników minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g.) i tym samym umożliwia różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości w zależności od tego, ile zamieszkuje na niej osób. Tym samym Rada Gminy K. różnicując w § 5 ust. 1-3 Regulaminu sytuację prawną właścicieli zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej od sytuacji prawnej właścicieli bądź zarządców nieruchomości wielorodzinnej nie naruszyła art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej jako P.p.s.a. oddalił skargę. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego stanowiącego podstawę podjęcia spornej uchwały, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. polegającego na określeniu przez Radę Gminy K, w § 5 ust. 1-3 Regulaminu rodzajów i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w sposób niezgodny z kryterium określonym w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. poprzez uzależnienie parametrów tych pojemników od średnich ilości wytwarzanych w danym rodzaju źródle, podczas gdy ustawa ta dla ustalenia parametrów przedmiotowych pojemników nakazuje uwzględnienie "średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach". Wadliwe zastosowanie w Regulaminie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g przełożyło się na nierówność potraktowania przez władzę publiczną osób zamieszkałych w gospodarstwach domowych w zabudowie wielorodzinnej, co narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP i powoduje ponoszenie przez te osoby wyższych kosztów usuwania odpadów komunalnych z obszaru tej zabudowy w zestawieniu z osobami zamieszkałymi w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie skutkuje w konsekwencji naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, czyli uwzględnienia skargi pomimo prawidłowego wskazania w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszonych obowiązujących przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim Sąd ten nie uznał naruszenia prawa przez Radę Gminy K. co do możliwości określenia w zaskarżonym Regulaminie rodzajów i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w sposób niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach. Powołany przepis zobowiązuje rady gmin do ustalania w regulaminach rodzajów i minimalnych pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i ten zakres regulacji znajduje się w zaskarżonym § 5 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu. Jak bowiem wynika z § 5 ust. 1 ww. aktu prawa miejscowego obowiązującego na obszarze Gminy K., pojemność pojemników oraz worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powinna być dostosowana do liczby osób korzystających z pojemników, średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach. Przepis ten jest w pełni zgodny z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz lit. b u.c.p.g. Art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. nakazuje, aby pojemność pojemników dostosowywać do średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, a zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. ustawy pojemność ww. pojemników powinna być ustalana przy uwzględnieniu liczby osób korzystających z tych pojemników. Nie jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. także § 5 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej, przy czterotygodniowym cyklu odbioru wynosi przy jednej osobie 80 litrów; przy liczbie osób od 2 do 4 – 110 lub 120 litrów; a przy większej liczbie osób wielokrotność pojemnika 110 litrowego lub 120 litrowego. Przytoczony § 5 ust. 2 Regulaminu jest zgodny z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g., ponieważ uzależnia minimalną pojemność pojemnika od liczby osób korzystających z niego, czyli właśnie tak, jak wynika to z powołanego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także jest zgodny z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. ponieważ określa częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Jak przy tym wynika z akt sprawy, przy ustaleniu pojemności pojemników kierowano się średnią ilością odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych zagrodowych i jednorodzinnych. Nie można uznać, że także § 5 ust. 3 Regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. Zgodnie z powołanym § 5 ust. 3 ww. aktu prawa miejscowego, minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych w zabudowie wielorodzinnej przy tygodniowym cyklu odbioru wynosi: jeden pojemnik o pojemności 1100 litrów jeżeli korzysta z niego do 30 osób; dwa pojemniki o pojemności 1100 litrów jeżeli korzysta z nich od 31 do 60 osób oraz "n" x pojemnik 1100 litrowy przy czym liczna "n" oznacza każde kolejne 30 osób. Innymi słowy § 5 ust. 3 Regulaminu określa pojemność pojemnika na odpady komunalne poprzez przyporządkowanie liczby 30 osób do jednego pojemnika o pojemności 1100 litrów. Pojemność pojemników objętych § 5 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy K. uzależniła od średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych w zabudowie wielorodzinnej oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wyliczenia średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w przeciągu kilku miesięcy poprzedzających podjęcie ww. uchwały, średnia ilość odpadów wytwarzanych w gospodarstwach w zabudowie wielorodzinnej i zabudowie jednorodzinnej (zagrodowej) była znacznie zróżnicowana i różnice te sięgały od 300 do 400 i więcej procent. Trafnie zwrócił na to uwagę także Sąd pierwszej instancji. Celem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. było przyznanie radom gmin prawa do nałożenia obowiązku wyposażenia nieruchomości w takiej pojemności pojemniki do zbierania odpadów komunalnych, aby mogły one pomieścić same odpady. Przyjęte wielkości są przy tym minimalne co oznacza, że jeżeli w gospodarstwie domowym wytworzonych zostałoby więcej odpadów niż wynika to z minimalnej wielkości objętej Regulaminem, to obowiązkiem właściciela będzie doposażenie w taką liczbę pojemników, aby prawidłowo zebrać odpady. Niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie upatruje w § 5 ust. 1-3 Regulaminu podstawy do niedopuszczalnego zróżnicowania wielkości opłaty uiszczanej w gospodarstwach zabudowy wielorodzinnej i zabudowy jednorodzinnej, co dodatkowo miałoby także naruszać art. 32 Konstytucji RP poprzez ponoszenie przez mieszkańców zabudowy wielorodzinnej wyższych kosztów usuwania odpadów. Trafnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że § 5 ust. 1-3 Regulaminu nie określa wielkości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości sytuacja, w której wytwórca większej ilości odpadów nie ponosiłby rzeczywistych kosztów ich odbioru, natomiast ten, kto wytwarzałby mniej odpadów ponosiły większe koszty niż wynikałoby to z rzeczywistej ilości wytworzonych odpadów. Wynika to dodatkowo z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. obowiązującego od 6 marca 2013 r. na mocy ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 228). Zgodnie z jego treścią rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od, między innymi, rodzaju zabudowy. Tym samym wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie uzależnienie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od rodzaju zabudowy wynika wprost z przepisów prawa. Wielkości stawki opłaty nie powinno się różnicować w zależności od pojemności pojemników na zabieranie odpadów komunalnych i § 5 ust. 1-3 Regulaminu nie wprowadzania zróżnicowania opłat w zależności od samej pojemności pojemnika. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zróżnicowanie minimalnej pojemności pojemników w jakie należy wyposażyć nieruchomości w podziale na zabudowę jednorodzinną (zagrodową) i wielorodzinną jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z rzeczywistej wielkości wytwarzanych odpadów. Pojemniki na odpady komunalne powinny zapewnić rzeczywistą możliwość gromadzenia odpadów, a kwestia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest ustalana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. Dodatkowo należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała nie jest, w zakresie zaskarżenia skargą kasacyjną, niezgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.