II OSK 1491/13

Dnia 23 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr/ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2337/12 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2013r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2337/12 oddalił skargę G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] sierpnia 2012 roku na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] lipca 2012 roku. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podał, że w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie z dnia [...].04.2009 r., nie jest dotknięta żądną z wad wynikających z art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a, wobec czego nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie, podstawę prawną badanej decyzji PINB dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie z dnia [...].04.2009 r., stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca z 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 w/w Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 wskazanego art. 48 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.1. W rozpatrywanym przypadku, zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy zrealizowane roboty budowlane dotyczące drewnianego obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie w narożniku działki nr [...] przy ul. J. w K., bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...], wymagały pozwolenia na budowę i czy właściwie organ powiatowy zastosował przepis art. 48 Prawa budowlanego. Ustawa Prawo budowlane przewiduje różne tryby prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W przypadku, gdy mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ winien zastosować odpowiednio tryb z art. 48 lub z art. 49b ustawy Prawo budowlane. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, zastosowanie ma art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych, wymaga jednak uprzedniego ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości ich charakteru i dokonania prawidłowej kwalifikacji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W rozpatrywanym przypadku, organ powiatowy dokonał właściwych ustaleń. W dniu 08.10.2007 r., dokonał oględzin nieruchomości przy ul. J. w K., podczas których ustalono, że na terenie w/w nieruchomości ustawiony jest drewniany budynek o wymiarach 3,60 x 6,00m i wysokości 2,40m. Przedmiotowy budynek jest bez fundamentów. Wybudowany został w 1995 r. i użytkowany jest od 1997 r. jako mieszkalny. Z oświadczenia G. S. zawartego w notatce służbowej z dnia [...].01.2008 r. wynika, że budynek został wybudowany samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Powyższe informacje potwierdził inwestor następnie w protokóle z oględzin PINB z dnia [...].10.2008 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Roboty budowlane wykonane na działce nr [...], przy ul. J. w K., dotyczące budynku drewnianego, nie zostały ujęte w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. W zakresie pojęcia obiekt budowlany mieści się również tymczasowy obiekt budowlany, który posiada cechy obiektu budowlanego oraz inne dodatkowe cechy. Zgodnie z art. 3 pkt 5 w/w ustawy, przez tymczasowy obiekt budowlany-należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że tym co odróżnia go innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania, albo trwałość związania z gruntem. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy drewniany budynek o wymiarach 3,60 x 6,00m i wysokości 2,40m, wykonany bez fundamentów, w 1995 r., na działce nr [...], przy ul. J.w K., należy zakwalifikować, jako tymczasowy obiekt budowlany. Jednocześnie nie może on być zakwalifikowany do żadnego z tymczasowych obiektów budowlanych, wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12, 24 i 25 Prawa budowlanego. Oznacza to, że roboty budowlane polegające na jego budowie (zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował tryb art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, było sprawdzenie czy istnieje możliwość legalizacji spornego obiektu. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...].10.2008 r., znak: [...] (na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), PINB dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie, wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez G. S., dotyczące budowy drewnianego obiektu budowlanego, na działce nr [...], przy ul. J., w K. i nałożył na G. S., obowiązek przedstawienia w terminie wyznaczonym na dzień 31.12.2008 r., określonych dokumentów tj. -a)zaświadczenia Prezydenta Miasta Koszalina o zgodności w/w budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 tj. - 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ strona nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy i nie wypełniła w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem z 2008. r. obowiązków, organ I instancji był zobligowany do wdrożenia sankcji wynikającej z przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, z czego skorzystał wydając decyzję znak: [...], nakazującą G. S. rozbiórkę drewnianego obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie w narożniku działki nr [...] przy ul. J. w K., bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...]. Jak bowiem wynika z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust.1 oraz art. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej wskutek pobudowania drewnianego obiektu budowlanego bez fundamentów, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6,7,8, i 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie do ustaleń faktycznych, iż obiekt pobudowany przez wnioskodawcę (drewniany obiekt budowlany bez fundamentów) jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w związku z czym do jego wybudowania niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że oceniając weryfikowaną decyzję organ słusznie uznał, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w w/wskazanym przepisie. Z wniosku o stwierdzenie nieważności oraz ze skargi wynika, że skarżący zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Koszalinie rażące naruszenia prawa, a więc przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, i że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie bezspornym jest, że skarżący wybudował w 1995 r. drewniany obiekt budowlany, bez fundamentów o wymiarach 3,60 x 6,00m i wysokości 2,40m na działce nr [...] - bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia oraz, że użytkuje ten budynek od 1997 r. jako mieszkalny. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo ocenił obiekt jako wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, wszczął postępowanie legalizacyjne, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia określonych - wymaganych tym przepisem dokumentów. Ponieważ skarżący nie wypełnił nałożonego obowiązku, organ prawidłowo wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy podnieść, że postępowanie administracyjne organu nadzoru budowlanego w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego uwzględniało zasady postępowania administracyjnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a - przy czym sąd I instancji podzielił dokonane przez organ ustalenia i ich analizę. Skargę kasacyjną złożył G. S., zaskarżył wyrok sądu I instancji w całości. Zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię tj. art. 48 ust.1 w związku z art.3 ustawy prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej poprzez pobudowanie drewnianego obiektu budowlanego bez fundamentów, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 §1 p.p.s.a. w związku z art. 6,7 , 8, 9 kpa wobec niedostrzeżenia przez sąd że organ wprowadził do ustaleń faktycznych iż obiekt pobudowany przez wnioskodawcę tj. drewniany obiekt budowlany bez fundamentów jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt.5 prawa budowlanego w związku z czym do jego wybudowania niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 §1 i art. 145§1pkt.2 p.p.s.a. w związku z art. 156§1pkt.2 kpa, polegające na tym że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145§1pkt.2 p.p.s.a. mimo, że decyzja PINB dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2009r. ( znak [...]) wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wywiódł, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy PINB w Koszalinie przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. trafnie wskazał , że drewniany obiekt budowlany bez fundamentów jest tymczasowym obiektem budowlanym, który spełnia cechy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 prawa budowlanego. Na wadliwość decyzji wskazał nawet organ II instancji przyjmując, że w kontrolowanej decyzji błędnie określono iż obiekt stanowi w istocie budynek w sytuacji gdy jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt.3 prawa budowlanego. Z kolei zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował obiekt do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt.5 prawa budowlanego, z czym zgodził się sąd i instancji. Także kwalifikacja zaproponowana przez organ nadzoru budowlanego jest dowolna i pozbawiona podstaw prawnych. W sytuacji gdy dwa organy dokonują różnej kwalifikacji obiektu to niewątpliwie odmowa stwierdzenia nieważności nie jest uzasadniona. Od właściwej kwalifikacji obiektu zależy zaś wybór procedury co do usankcjonowania legalności jego posadowienia. Błędna kwalifikacja PINB skutkować winna nieważnością decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość kontrolowanego wyroku oraz legalność decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W istocie zgodzić należy się z sądem wojewódzkim oraz stanowiskiem wyrażonym przez ww. organy w decyzjach z dnia [...].07.2012r. i [...].08.2012r. , iż w niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie, które zakończone zostało decyzją z dnia [...].04.2009r. W istocie bowiem decydującym w sprawie jest, że na wzniesienie drewnianego obiektu budowlanego, służącego do celów mieszkalnych, położonego w Koszalinie, na działce nr [...], przy ulicy J., o wymiarach 3,60x6m, który ostatecznie słusznie zakwalifikowano jako tymczasowy obiekt budowlany niezbędne było uzyskanie pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust.1 prawa budowlanego. Jego wzniesienia nie dotyczy żadne ze zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę, o których stanowi art. 29 , czy 30 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt.5 prawa budowlanego tymczasowy obiekt budowlany, to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że tym co odróżnia go od innych od innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania albo trwałość związania z gruntem. Na tymczasowość spornego obiektu wskazuje wymagany przez zacytowany art.3 pkt. 5 prawa budowlanego brak jego trwałego połączenia z gruntem. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości prawidłowość zastosowania trybu legalizacji z art. 48 prawa budowlanego, odnoszącego się do obiektów budowlanych lub jego części, który wobec zaniechania dostarczenia dokumentów, żądanych w postanowieniu PINB z dnia [...] października 2008r., wydanym na podstawie art. 48 ust.3 prawa budowlanego dopuszczał w takiej sytuacji jedynie orzeczenie rozbiórki objętego postępowaniem legalizacyjnym obiektu budowlanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że obiektem budowlanym jest także tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 5 prawa budowlanego( por. tezę 3 Komentarza do art. 48 Prawa budowlanego pod redakcją naukową Marka Wierzbowskiego, Alicji Plucińskiej – Filipowicz, Wydawnictwo Wolters Kluwer SA, Warszawa 2014, strona 396). Oparcie zatem skargi kasacyjnej na zarzutach sprowadzających się do kwestionowania prawidłowości kwalifikacji spornego obiektu skutkować musiało przyjęciem ich bezzasadności, a przez to nieuwzględnieniem skargi kasacyjnej. Istotą postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanego wniesioną skargą kasacyjną, nie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, ale ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych(art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a.). To autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma ani obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Brak związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej nie odnosi się tylko do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 183§1p.p.s.a., a której w kontrolowanym postępowaniu nie stwierdzono. W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.