II OSK 1495/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Bd 11/10 w sprawie ze skargi G. i R. R. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010r. sygn.akt II SAB/Bd 11/10 , po rozpoznaniu skargi G. i R. R. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie warunków zabudowy: I zobowiązał Wójta Gminy Z. do rozpoznania wniosku skarżących, G. i R. R. z dnia 24 stycznia 2007r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami, II zasądził od Wójta Gminy Z. na rzecz skarżących G. i R. R. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 25 listopada 2009r. G. i R. R. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z zażaleniem na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] orzekło o nieuwzględnieniu złożonego zażalenia. Rozpoznający sprawę bezczynności organ wyższego stopnia stwierdził, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji pismem z dnia 28 lipca 2009r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o wzruszenie w trybie nadzwyczajnym postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2007r., które w ocenie organu wydane zostało z naruszeniem prawa, bowiem w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą postanowienia w sprawie uzgodnienia budowy budynku na wnioskowanej lokalizacji, o czym poinformowano skarżących. Ponadto Kolegium podniosło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. pismem z dnia 8 października 2009r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności postanowień znak:[...] z dnia [...] lutego 2007r., z dnia [...] lipca 2007r., z dnia [...] kwietnia 2008r. i z dnia [...] maja 2008r. wskazując, że w obrocie prawnym nie może funkcjonować kilka postanowień tożsamych przedmiotowo, a o sentencjach przeciwstawnych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w takich okolicznościach nie można mówić o bezczynności organu I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie właściwego Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w tej sprawie jest niezbędne do prawidłowego rozpoznania wniosku G. i R. R. i stanowi zagadnienie wstępne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli G. i R. R. , żądając wyznaczenia organowi terminu do rozpatrzenia sprawy. Skarżący nie podzielili stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnieśli, że pierwsze ostateczne rozstrzygnięcie organu pomocniczego wiąże organ prowadzący postępowanie główne i dopóki pozostaje w obiegu prawnym nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Nadmienili, że przedmiotowa sprawa jest rozpatrywana przez 3 lata, co powoduje przekroczenie wszelkich możliwych terminów oraz uniemożliwia pełne korzystnie z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej odrzucenie z przyczyn procesowych, ewentualnie oddalenie, wskazując, że w działaniu organu nie można dopatrzyć się opieszałości. Organy gminy reagowały w ustawowych terminach na pisma wnoszone przez strony postępowania, a na charakter postępowania i jego przebieg podstawowy wpływ ma toczący się spór sąsiedzki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy opisanym we wstępie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010r. uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona po wyczerpaniu środków odwoławczych, zgodnie z treścią art. 52 p.p.s.a. W przypadku bezczynności, polegającej na nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu przez organ sprawy w przewidzianym prawie terminie, zastosowanie znajduje art.37 kpa, który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Zażalenie przewidziane w art.37 kpa jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art.52 § 1 p.p.s.a. Bezspornie tryb taki został przez skarżących wyczerpany co powoduje, że wniosek Wójta Gminy Z. o odrzucenie skargi jest bezzasadny. Uzasadniając merytoryczne rozpoznanie skargi, Sąd I instancji wskazał na przepis art.35 kpa, który określa maksymalne terminy załatwienia spraw, a szczególnie na art. 35 § 3 , który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania. Zgodnie z art.61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art.36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art.35 kpa organ zobowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, nawet wtedy gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn niezależnych od organu. Sąd I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 24 stycznia 2007r., tego bowiem dnia wpłynął do Wójta Gminy Z. wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że polska procedura administracyjna nie zna sytuacji, w której postępowanie administracyjne wszczęte wskutek złożenia wniosku spełniającego wymogi formalne mogłoby pozostać w stanie nieformalnego zawieszenia. Jeżeli organ administracji dostrzega związek prowadzonego postępowania administracyjnego z postępowaniem prowadzonym przez inny organ lub sąd, to art. 97 § 1 pkt 4 kpa umożliwia zawieszenie postępowania, do czasu ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania. Na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania służy stronom zażalenie, a także skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jeżeli natomiast rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest zależne od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to organ administracji ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę w terminach określonych w kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano: 1) art.174 pkt 1 p.p.s.a. , zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tj art.59 w zwz z art. 53 ust.4 i art.60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 97 § 1, 104 i 107 kpa W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego polegającego m.in. na uzyskaniu uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopuszczalnym jest w ocenie organu wydanie decyzji bez wymaganych przepisami uzgodnień, a także tworzenie sytuacji, w których zachodziłaby potrzeba dokonania kolejnych uzgodnień, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie wadliwe, a do tego sprowadzałoby się wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że wątpliwym jest nałożenie na organ obowiązku wydania decyzji, w przypadku gdy postępowanie administracyjne jest niezupełne lub zachodzą przesłanki z art.97 kpa, które powinny skutkować obligatoryjnym zawieszeniem postępowania. Nie można również wydać decyzji w przypadku gdy zachodzą przesłanki z art.97 i art.145 § 1 pkt 6 kpa skutkujące wznowieniem postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, należy przede wszystkim stwierdzić brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a.. Modelowo zatem sformułowane podstawy skargi kasacyjnej na podstawie art.174 p.p.s.a. powinny być zatem oparte nie tylko o zarzut naruszenia przepisów stosowanych przez organy administracji, ale w powiązaniu z naruszeniem przez Sąd odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Mając jednak uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009r. ( I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 ) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów ( s.38 i 39, por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010r., sygn.akt II OSK 762/09 ). Jeżeli zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd I instancji, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sad I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie ( wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn.akt I FSK 354/09 ). W takich przypadkach zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powinien być zatem w świetle powyższych uwag potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. Przedmiotem w rozpoznawanej sprawie jest skarga na bezczynność organu administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodjęcie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawie indywidualnej. Takie założenia korespondują z treścią art.149 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje organ do podjęcia określonych działań we właściwej formie i w określonym terminie. Natomiast podkreślić należy, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w danym postępowaniu, w którym organ pozostaje w bezczynności. Tym samym Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie wypowiada się i nie zajmuje stanowiska merytorycznego w sprawie w rozpoznaniu której organ pozostaje bezczynny. Dlatego też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art.59 w zw. z art. 53 ust.4 i art.60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie nie może być rozważany w sprawie na bezczynność organu. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 97 § 1, 104 i 107 kpa jest bezzasadny. Sąd I instancji zasadnie uznał, że Wójt Gminy Z. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie administracyjne nie może pozostawać w stanie nieformalnego zawieszenia. Jeżeli zatem Wójt Gminy Z. stwierdza, że prowadzone postępowanie nie może zostać zakończone z uwagi na inne toczące się postępowanie, to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiają zawieszenie postępowania. Natomiast na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania przysługuje stronie zażalenie i skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sam skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że w sprawie zachodzą przesłanki z art.97 kpa, które powinny skutkować obligatoryjnym zawieszeniem postępowania. Jednak pomimo takiego stanowiska, postępowanie w sprawie nie zostało zawieszone, albowiem organ nie wydał stosownego postanowienia. Stąd też zasadnie Sąd I instancji w pkt I sentencji wyroku zobowiązał Wójta Gminy Z. do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 24 stycznia 2007r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami, nie określając zarówno sposobu jak i formy rozpatrzenia wniosku. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.