II OSK 15/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 372/21 w sprawie ze skargi [...]Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 372/21 oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w L. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w L. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie: - art. 2 ust. 1a ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2021 r., poz. 1048, dalej uowl) na skutek przyjęcia, że przesłanki ustanowienia odrębnej własności lokalu są konieczne dla stwierdzenia samodzielności lokalu, gdy tymczasem kwestia samodzielności jest jedynie jednym ze składowych elementów ustaleń obok ustaleń zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, treści pozwolenia na budowę (lub skutecznie dokonanego zgłoszenia) i dalej pozwolenia na budowę (albo dokonanego skutecznie zgłoszenia) i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie (albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy), które rozpatrywane łącznie zmierzają do ustalenia przesłanek pozwalających na ustanowienie odrębnej własności; - art. 2 ust. 2 uowl poprzez jego pominięcie i niezastosowanie jako samoistnej przesłanki i materialnoprawnej podstawy stwierdzenia samodzielności na skutek przyjęcia konieczności łącznego odczytywania przesłanek i wymagań z art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1a uowl, zmierzających do ustalenia wymagań spełnienia odrębnej własności lokalu, co skutkowało odmową wydania zaświadczenia; - art. 2 ust. 3 uowl poprzez przyjęcie, że organ w jednym zaświadczeniu stwierdza obligatoryjnie łączne występowanie przesłanek do wyodrębnienia prawa odrębnej własności co skutkuje wydaniem "zaświadczenia o samodzielności lokalu", zamiast "zaświadczenia o spełnianiu przesłanek do ustanowienia prawa odrębnej własności"' w sytuacji, gdy lokal spełnia przesłanki jako lokal samodzielny i takiego zaświadczenia o samodzielności nie uzyskuje; - art. 59 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) poprzez pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana jeżeli obiekt budowlany lub jego część może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem co skutkuje tym, iż lokal spełnia swoją funkcję i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji jest przesłanką samodzielności lokalu; 2) naruszenie przepisów postępowania co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 110 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa) poprzez przyjęcie, że prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie funkcjonująca w obrocie prawnym nie podlega uwzględnieniu, podczas gdy kreuje ona określony stan prawny, który oddziałuje na sferę stosunków związanych z tym lokalem, w tym na kwestię samodzielności lokalu. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2 Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 250), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem, że zgodnie z art. 2 ust. 2 uowl, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Analiza treści powołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Atrybuty samodzielności lokali nie zostały co prawda bliżej opisane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali (wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3267/15, wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1996/20). Samodzielny lokal mieszkalny musi spełniać określone wymogi techniczno-architektoniczne. Innymi słowy, musi być architektonicznie, technicznie i funkcjonalnie wyodrębniony względem pozostałej części budynku. Jednakże poza wymogami techniczno-architektonicznymi, samodzielność lokalu mieszkaniowego warunkowana jest również prawnie. 3.4. W niniejszej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że nie można ustalić jak przebiega ciąg komunikacyjny, ponieważ płyta stropowa garażu, na której planowano zagospodarowanie terenu i urządzenie wejść do lokali nie została wykonana. Jest to w świetle art. 2 ust. 2 oczywista przeszkoda do wydania stwierdzenia samodzielności lokalu. Organ nie może bowiem uwzględniać planowanych, a jeszcze nie zrealizowanych rozwiązań. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przesłanki z art. 2 ust. 1a i ust. 2 uowl muszą być odczytywane łącznie, a przesłanki ustanowienia odrębnej własności lokalu są konieczne dla stwierdzenia samodzielności lokalu. W świetle art. 2 ust. 3 uowl starosta przed wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a). Obowiązująca od września 2017 r. nowelizacja ustawy o własności lokali, nakłada na starostę obowiązek badania nie tylko technicznych właściwości lokalu (np. wydzielenie ścianami trwałymi), jak to miało miejsce w pierwotnej wersji ustawy, ale również zgodności z aktami lub rozstrzygnięciami podjętymi na etapie planistycznym oraz budowlanym. Na gruncie uowl nie wydaje się w ogóle "zaświadczenia o spełnianiu przesłanek do ustanowienia prawa odrębnej własności". 3.5. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 2 ust. 1a, ust. 2 oraz ust. 3 uowl jest oczywiście błędna, a zarzuty skargi kasacyjnej stanowią polemikę z oczywistą i jednoznaczną wykładnią tych przepisów. 3.6. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 59 Prawa budowlanego. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nie jest wyłącznie aktem stanowiącym pochodną wydanego pozwolenia na użytkowanie. Jest to odrębna czynność, oparta na szeregu dodatkowych uwarunkowań wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów i w tym znaczeniu mająca charakter autonomiczny, w niniejszej sprawie wynikających z art. 2 ust. 2 uowl. 3.7. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 110 § 1 Kpa. Przepis mówiący o związaniu organu, który wydał decyzję, tą decyzją od chwili jej doręczenia w ogóle nie ma znaczenia w niniejszej sprawie z tej przyczyny, że starosta nie wydawał tego pozwolenia. Ponadto jak to zostało wyjaśnione powyżej, pozwolenie na użytkowanie budynku ma znaczenie dla spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1a uowl. 3.8. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.